Utrikesutskottets betänkande rd

Transkript

1 UtUB 11/1996 rd- RP 12/1996 rd Utrikesutskottets betänkande rd Regeringens proposition om godkännande av vissa bestämmelser i Förenta Nationernas havsrättskonvention och i avtalet om genomförande av del XI i den samt om ändring av lagen om förhindrande av vattnens förorening, förorsakad av fartyg Riksdagen remitterade den 26 mars 1996 regeringens proposition 12/1996 rd till utrikesutskottet för beredning. Utskottet har hört avdelningschefen Holger Rotkirch, linjedirektören Erkki Kourula och lagstiftningssekreteraren Sari Mäkelä vid utrikesministeriet, äldre regeringssekreteraren Aila Salminen vid trafikministeriet, överdirektören Heikki Muttilainen vid Sjöfartsstyrelsen, avdelningsdirektören Paavo Tulkki vid Havsforskningsinstitutet, äldre regeringssekreteraren Timo Turkki vid försvarsministeriet, lagstiftningsrådet Jarmo Littunen vid justitieministerjet och överdirektören Seppo Ha vu vid jord- och skogsbruksministeriet. Miljöutskottet har på begäran av utrikesutskottet lämnat ett utlåtande i frågan. Utlåtandet ingår som bilaga till detta betänkande. Utrikesutskottet har behandlat ärendet och anför vördsamt följande. Regeringens proposition Regeringen föreslår att riksdagen godkänner Förenta Nationernas havsrättskonvention, som ingicks i Montego Bay den 10 december 1982, samt avtalet om genomförande av del XI i konventionen, som ingicks i New Y ork den 28 juli Konventionen är en bred reglering av frågor med anknytning till havsrätten. Innan FN:s havsrättskonvention ingicks 1982 och trädde i kraft 1994 reglerades havsrättsfrågorna av fyra konventioner som slöts i Geneve Finland ratificerade konventionerna och signaturprotokollet Konventionen från 1982 gälleren del sakområden som inte regleras i de tidigare konventionerna. Å andra sidan framhåller konventionen att de flesta havsrättsliga frågor redan har hunnit bli internationell sedvanerätt. Konventio- nen innefattar bestämmelser om avgränsningen av havszoner, sjöfart och fiske, utvinning av mineraltillgångar i havsbotten, skydd av den marina miljön och om reglering av marinvetenskaplig forskning. Konventionen innehåller dessutom regler om biläggande av tvister som uppkommit till följd av tolkningen eller tillämpningen. Den lyfter särskilt fram strävan att reglera maximibredden på kuststaternas territorialhav samt skyddet av den marina miljön och naturtillgångarna i havet. Havsrättskonventionen har som mål att reglera alla former av användning av havet utan att rubba balansen mellan motstridiga intressen. Del XI gäller utforskning och utvinning av naturtillgångar i och på djuphavsbotten utanför nationell jurisdiktion. Det internationella ikraftträdandet fördröjdes länge av att parterna hade olika synsätt i denna fråga. Ett förslag att förklara det internationella havsbottenområdet för "mänsklighetens gemensamma arvedel", som främst tillkommit på utvecklingsländernas initiativ, omfattades inte av industriländerna i den ursprungliga formen. Avsikten med genomförandeavtalet i del XI är att anpassa administrationen av havsbotten till verksamhetsprinciperna för internationell ekonomi och att minska kostnaderna. Konventionen och genomförandeavtalet skall tolkas och tillämpas tillsammans. Konventionsstaterna kommer att organisera och kontrollera verksamheter som rör naturtillgångar i det internationella havsbottenområdet genom Internationella havsbottenmyndigheten. Myndigheten upprättas genom konventionen. Detsamma gäller Internationella havsrättsdomstolen, som skall bilägga tvister. Därtill bildas en kommission för avgränsning av kontinentalsockeln. Konventionen kräver ändringar i lagen om förhindrande av vattnens förorening, förorsakad av fartyg

2 2 UtUB 11/1996 rd- RP 12/1996 rd Utskottets ställningstaganden Allmänt Utrikesutskottet anser att man bör eftersträva ett brett samförstånd om reglering av havsrätten på det internationella planet. En konvention som reglerar havsrättsfrågorna bidrar till att tydliggöra de juridiska problemen inom denna sektor och normera användningen av haven. Konventionen tar hänsyn till de utmaningar som den tekniska utvecklingen för med sig för bland andra skyddet av den marina miljön och exploateringen av mineraltillgångar i havsbotten. Utskottet framhåller att Internationella havsrättsdomstolen bildar ett fast forum och tydliga processuella regler när havsrättsliga tvister skall biläggas. Territorialhavet och oskadlig genomfart Havsrättskonventionen fastställer territorialhavets bredd till högst 12 nautiska mil. Territorialhavets bredd bestäms enligt s.k. räta baslinjer, som tillämpas i bland annat Finland. Finland breddade 1995 i likhet med grannländerna den yttre gränsen för territorialhavet till 12 nautiska mil på några få undantag när. Den viktigaste inskränkningen i kuststaternas suveränitet är att främmande fartyg har rätt till oskadlig genomfart. Ä ven om kuststaterna har rätt att bestämma farleder och indelningen av dem enligt eget tycke får åtgärderna ändå i praktiken inte leda till att oskadlig genomfart hindras. Främmande fartyg som inträder på Finlands territorialhav måste anmäla om oskadlig genomfart i förväg. Skyldigheten att anmäla genomfart i förväg upphävdes genom en ändring av förordningen den l maj Enligt artikel21 får kuststaterna anta lagar och andra författningar rörande oskadlig genomfart av territorialhavet, om de avser till exempel sjösäkerhet och reglering av trafiken till sjöss eller förhindrande av förorening av kuststatens miljö. Utrikesutskottet anser att de finländska sjöfartsmyndigheterna inom ramen för artikel 21 bör kunna kräva anmälan, om fartyg i vissa storleksklasser avviker från de internationella rekommendationerna om trafikseparering. Detta för att garantera sjösäkerheten och för att värna miljöskyddet. Bestämmelserna om oskadlig genomfart kan inte gärna tillämpas på de sund för internationell sjöfart där genomfarten redan tidigare är reglerad i särskilda internationella överenskommelser. Bland dem märks södra Kvarken mellan Finland och Sverige. Södra Kvarken omfattas av konventionen om Ålandsöarnas icke-befästande och neutralisering från Utskottet anser därför att Finland vid ratificeringen av havsrättskonventionen upprepar den förklaring som antogs när konventionen undertecknades I förklaringen sägs att principen om oskadlig genomfart inte skall tillämpas på södra Kvarken i enlighet med artikel 35 c i konventionen. Skydd av den marina miljön Havsrättskonventionen kommer att stärka det internationella samarbetet kring skyddet av den marina miljön. Befogenhetsbestämmelserna har förtydligats och främjar därmed miljöskyddsprojekt, bland annat kommer Finland att få bättre möjligheter att ingripa vid miljöförstörande fartygsutsläpp i våra territorialvatten. Det har visat sig svårt att kontrollera utsläpp från fartyg. Hoten om straff har haft en relativt liten förebyggande effekt. Vid gärningar som omfattas av lagen om förhindrande av vattnens förorening, förorsakad av fartyg är det dessutom mycket liten risk att de ansvariga åker fast och döms. När Finland har tillträtt konventionen kan fängelsestraff inte längre utdömas för utsläpp från konventionsstaternas fartyg om gärningen beror på oaktsamhet. På denna punkt kräver konventionen vissa lagändringar. Vid utsläpp som är uppsåtliga eller beror på grov oaktsamhet kan fortfarande fängelsestraff utdömas enligt 48 kap. i strafflagen. Utrikesutskottet omfattar miljöutskottets ståndpunkt att regeringen bör vara aktiv i det globala samarbetet och komma med initiativ till utveckling av konventioner och andra regler för att avsiktliga utsläpp från fartyg skall kunna stävjas och övervakas bättre. Ekonomisk zon och djuphavsbotten En av de viktigaste förhandlingsfrågorna var kuststaternas fiskerättigheter utanför territorialhavet. staterna har rätt att inrätta en ekonomisk zon som inte får sträcka sig utöver 200 nautiska mil. Inom zonen utövar kuststaterna inte suveränitet men de har ensamrätt att utnyttja levande och döda naturtillgångar. Finland har slutit överenskommelse om de yttre gränserna för de

3 U tub 11/1996 rd- RP 12/1996 rd 3 marina zonerna med sina grannländer Sverige, Ryssland och Estland. Utrikesutskottet anser att regeringen bör vara aktiv i det internationella samarbetet och främja skyddet av den marina miljön också inom den ekonomiska zonen. Samtidigt bör r~geringen övervaka den direkta belastningen på Ostersjön både när det gäller utsläpp från älvar och luftburna föroreningar samt arbeta för att bevara biodiversiteten. Det är nu första gången som utforskning och exploatering av djuphavsbotten över huvud taget regleras. I konventionen utropas den internationella havsbottnen till mänsklighetens gemensamma arvedel. Ingen stat får utöva suveränitet över området. Djuphavsbotten har stora tillgångar på så kallade mineralnoduler. Det finns dock uppskattningar som tar fasta på att det än så länge inte är ekonomiskt lönande att exploatera dem. Utskottet framhåller att regeringen bör ta initiativ till en utredning av den framtida användningen av mineraler. Det är särskilt viktigt att ta hänsyn till miljöaspekterna, eftersom miljökonsekvenserna av en bearbetning av havsbotten inte har utforskats i tillräckligt hög grad. Konventionens ekonomiska konsekvenser Konventionsstaterna skall delvis stå för kostnaderna för havsrättsdomstolen och havsbotten- myndigheten. Budgeten för havsrättsdomstolens första period uppskattas uppgå till 6,2 miljoner USD. Finlands andel av beloppet är l,96 procent, vilket gör ungefår dollar. Den procentuella andelen kommer av allt att döma att minska när fler stater ratificerar konventionen. Enligt planerna täcks de administrativa kostnaderna för Internationella havsbottenmyndigheten till en början genom FN:s budget. Från och med 1998 kommer konventionsstaterna att stå för kostnaderna tills myndigheten kan täcka sina utgifter genom egna medel. Finlands årliga utgifter för havsbottenmyndigheten beräknas uppgå till ca dollar. Utrikesutskottet anser att de ekonomiska konsekvenserna av havsrättskonventionen är obetydliga i relation till den uppnådda nyttan. Utskottet föreslår vördsamt att riksdagen godkänner Förenta Nationernas havsrättskonvention, som ingicks i Montego Bay den JO december 1982, och avtalet om genomförande av del XI i konventionen, som ingicks i New York den 28 juli Vidare föreslår utskottet att lagändringarna i propositionen godkänns utan ändringar. Helsingfors den 30 maj 1996 I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Markus Aaltonen /sd, vice ordföranden Eva Biaudet /sv, medlemmarna Satu Hassi /gröna, Ilkka Kanerva /sam!, Antero Kekkonen /sd, Juha Korkeaoja /cent, Outi Ojala /vänst, Pertti Salolainen /sam!, Jarmo Wahlström /vänst samt suppleanterna Bjarne Kallis /fkf, Kimmo Kiljunen /sd och Jorma Kukkonen /sd.

4 4 UtUB 11/1996 rd- RP 12/1996 rd MILJÖUTSKOTTET Utlåtande 2/1996 rd Regeringens proposition 12/1996 rd Bilaga Till Utrikesutskottet Utrikesutskottet har genom en skrivelse den lo aprill996 begärt ett utlåtande av miljöutskottet om regeringens proposition 12/1996 rd om godkännande av vissa bestämmelser i Förenta Nationernas havsrättskonvention och i avtalet om genomförande av del XI i den samt om ändring av lagen om förhindrande av vattnens förorening, förorskad av fartyg. Med anledning av ärendet har utskottet hört överinspektören Tuomas Kuokkanen vid miljöministeriet, äldre regeringssekreteraren Lolan Eriksson vid trafikministeriet, vattenförvaltningsrådet Kai Kaatra vid jord- och skogsbruksministeriet, tekniske inspektören Kalervo Jolma vid Finlands miljöcentral, avdelningsdirektören Paavo Tulkki vid Havsforskningsinstitutet och professorn Kari Hakapää. Miljöutskottet har granskat havsrättskonventionen endast utgående från sitt eget behörighetsområde. Regeringens proposition Regeringen föreslår att riksdagen godkänner Förenta Nationernas havsrättskonvention, som ingicks i Montego Bay den 10 december 1982, samt avtalet om genomförande av del XI i havsrättskonventionen, som ingicks i New Y ork den 28 juli Konventionen innehåller bestämmelser om avgränsning av havszoner, om sjöfart och fiske, om utvinning av mineraltillgångar i havsbottnen, om skydd av den marina miljön samt om reglering av marinvetenskaplig forskning. Till konventionen hör dessutom en del om biläggande av tvister som uppkommit till följd av tolkningen eller tillämpningen. Konventionen och genomförandeavtalet skall tolkas och tillämpas tillsammans. I propositionen ingår dels ett lagförslag om godkännande av de bestämmelser i konventionen och genomförandeavtalet som hör till lagstiftningens område, dels ett förslag till ändring av lagen om förhindrande av vattnens förorening, förorsakad av fartyg. Lagarna avses träda i kraft samtidigt som konventionen. Utskottets ställningstaganden Bestämmelserna om skydd och bevarande av den marina miljön (särskilt del XII) utgör en viktig del av havsrättskonventionen. I konventionen ingår bestämmelser om alla kända källor för förorening av havet, dvs. landbaserade källor, atmosfäriska källor, fartyg, verksamheter i havsbottnen och dumpning. Konventionen är en ramkonvention och saknar därmed ämnesspecifika bestämmelser om begränsning eller förbud mot utsläpp. Däremot ålägger konventionen staterna en internationellträttslig skyldighet att skydda och bevara den marina miljön. I enlighet med denna skyldighet skall staterna å ena sidan utfärda nationella bestämmelser för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den marina miljön, å andra sidan bedriva internationellt samarbete för skydd av den marina miljön. Utöver de viktigaste skyddsprinciperna tar konventionen upp hur miljöskyddskompetensen i olika havszoner skall regleras. Miljöutskottet anser att havsrättskonventionen är viktig och bör godkännas. Konventionen kommer i avgörande grad att underlätta det internationella samarbetet för skydd av den marina miljön, bland annat då det gäller att upprätta och utveckla territoriella havsskyddskonventioner inom ramen för FN:s miljöprogram UNEP, utveckla handlingsprogrammet från Riokonferensen samt utarbeta bilaterala havsskyddsavtal För Finlands del kan det konstateras att konventionen inte kräver någon ändring av vår lagstiftning om skydd för haven. Såsom det påpekas

5 UtUB 11/1996 rd- RP rd 5 i propositionens motivering har Finland redan tidigare godkänt flera internationella konventioner om skydd av den marina miljön och tagit in bestämmelser som följer av dessa i den nationella lagstiftningen. Vår lagstiftning håller de facto redan nu en hög nivå. En reform av stor vikt är att bestämmelserna om miljöskyddskompetensen gjorts tydligare. Detaljerade bestämmelser om olika staters (hamnstaters, kuststaters, flaggstaters) kompetens vid skydd av den marina miljön har skrivits in i avtalet. Bestämmelserna ger också Finland större möjligheter att ingripa om utländska fartyg förorenar vattnet inom vår ekonomiska zon. Enligt erhållen utredning är de otaliga utsläpp som sker uppsåtligen synnerligen svåra att övervaka och reda ut. Havsrättskonventionen räcker inte till för att undanröja problemen. För det behövs ytterligare åtgärder, t.ex. att den ekonomiska nyttan av avsiktliga utsläpp lyfts av, övervakningstekniken förbättras och handräckning begärs av s.k. tredje länder för undersökning av misstänkta fartyg genast i nästa hamn. Miljöutskottet anser att regeringen i det globala samarbetet bör vara aktiva och komma med initiativ till utveckling av konventioner och andra regler för att avsiktliga utsläpp från fartyg skall kunna stävjas och övervakas bättre. Med anledning av det ovan sagda anför miljöutskottet vördsamt som sitt utlåtande att utrikesutskottet bör föreslå att riksdagen godkänner Förenta Nationernas havsrättskonvention, som ingicks i Montego Bay den JO december 1982, och avtalet om genomförande av del XI i havsrättskonventionen, som ingicks i New York den 28 juli 1994, att utrikesutskottet bör tillstyrka de lagförslag som hänger samman med avtalen och att utrikesutskottet i sitt betänkande bör betona Finlands aktiva roll vid utvecklingen av internationella konventioner och andra regler för att avsiktliga utsläpp från fartyg skall kunna stävjas och kontrolleras. Helsingfors den 16 april1996 I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Esko Seppänen /vänst, vice ordföranden Markku Koski /cent, medlemmarna Janina Andersson /gröna, Ilkka Joenpalo /sd, Marjaana Koskinen /sd, Hanna Markkula-Kivisilta /saml, Sakari Smeds /fkf, Hannu Takkula /cent, Pentti Tiusanen /vänst och Pia Viitanen /sd samt suppleanterna Minna Karhunen /saml och Raimo Mähönen /sd.

6