Räddningsinsatser m.m. vid vindkraftverk på land och till havs

Transkript

1 samhällsskydd och beredskap 1 (7) Räddningsinsatser m.m. vid vindkraftverk på land och till havs Inledning I takt med att antalet vindkraftverk på land och till havs ökar och då det dessutom planeras för nya vindkraftverksparker har det uppstått frågor av både praktisk och formell natur om hur eventuella räddningsinsatser vid dessa kraftverk skall ordnas. Detta dokument avser att beskriva vilka regler som styr räddningsinsatserna och hur ansvar för räddningsinsatser fördelas mellan olika myndigheter. Gränsdragningen mot hälso- och sjukvårdhuvudmännens ansvarsområde berörs också. Dessutom redogörs kortfattat för de enskildas ansvar för olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder. Att i förväg exakt ange hur ansvarsförhållandena ska fördelas för varje enskild olycka eller händelse ter sig inte möjligt. Med utgångspunkt från en analys av riskerna bör därför förutsättningar för potentiella räddningsinsatser diskuteras och överenskommas i förväg mellan berörda parter. Inte minst byggskedet och de risker som finns förknippade med detta bör bli föremål för diskussion och överenskommelser som kan ligga till grund för planering av räddningsinsatser eller sjuktransporter. Ansvarsfördelning för samhällets räddningsinsatser Den första frågan som skall belysas i det här dokumentet är vilka gränser som finns mellan olika samhällsfunktioners ansvar och hur detta bör tillämpas på vindkraftverk till havs. Först efter att den frågan besvarats kan det utredas under vilka omständigheter det är en skyldighet att utföra räddningsinsats. Utgångspunkten för fördelningen av samhällets ansvar att utföra räddningsinsatser är att en kommun enligt 3 kap 7 första stycket lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, LSO, svarar för räddningsinsatser inom den egna kommunen. 7 En kommun skall ansvara för räddningstjänst inom kommunen, om inte annat följer av 4 kap Kommunens geografiska område omfattar inte bara land utan även sjö och hav ända ut till territorialgränsen. Denna gräns finns på ett avstånd av 12 M MSB-51.1

2 samhällsskydd och beredskap 2 (7) (nautiska mil), 22,2 km, från kustlinjen alternativt från gränsen för svenskt inre vatten om det finns skärgård. Som framgår av 3 kap 7 och 4 kap LSO undantas kommunen från ansvaret att utföra räddningsinsatser i vissa särskilda fall, t.ex. för sjöräddningstjänst. I 4 kap 3 regleras vilka olyckor och andra insatser som skall hänföras till sjöräddningstjänst. 3 Inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon skall den myndighet som regeringen bestämmer ansvara för efterforskning och räddning av människor som är eller kan befaras vara i sjönöd och för sjuktransporter från fartyg. Vad som nu sagts gäller inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än Vänern, Vättern och Mälaren. Genom förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor pekas Sjöfartsverket ut som den myndighet som skall svara för sjöräddningstjänsten. Sjöfartsverket ansvarar alltså för att efterforska och rädda den som är eller kan befaras vara i sjönöd samt för sjuktransporter från fartyg. Sjöfartsverkets ansvarsområde omfattar havet inklusive den ekonomiska zonen och de stora sjöarna Vänern, Vättern och Mälaren. För fall av sjönöd i andra vatten svarar kommunen. Därutöver har Sjöfartsverket ett ansvar att utföra sjöräddning i enlighet med internationella förpliktelser även för områden som kan ligga utanför den ekonomiska zonen. Frågan är då vad som kan anses innefattas i begreppet sjönöd. I räddningstjänstlagens förarbeten ansågs inte att begreppet behövde definieras och någon definition har inte heller gjorts i samband med tillkomsten av LSO. I allmänhet har begreppet uppfattas så att sjönöd är när en person i direkt samband med en färd till sjöss råkar ut för en olycka eller då det föreligger en överhängande fara för en olycka. En sådan definition torde också överensstämma med begreppets normala språkliga betydelse. Genom denna definition av begreppet sjönöd möjliggörs alltså en distinktion mellan å ena sidan kommunal räddningstjänst och å andra sidan sjöräddningstjänst, så att olyckor som inträffar vid bad, vid fall i vatten, på mindre öar och liknande är att betrakta som ett ansvar för den kommunala räddningstjänsten. Problemet med vindkraftverk, kassunfyrar (större fyrtorn av betong fritt stående i havet) och liknande anordningar är att dessa visserligen inte används för färd till sjöss men att situationen ändå påminner om situationen för ett fartyg. Ändå bör begreppet sjönöd i LSO anses begränsat till sin normala språkliga betydelse ovan för att det skall vara möjligt att upprätthålla en tydlig distinktion mellan kommunal räddningstjänst och sjöräddning.

3 samhällsskydd och beredskap 3 (7) Sjuktransporter Enligt 1 hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) gäller lagen även sjuktransporter och som följer av 3 är det landstingen som skall utföra dem. Genom 1 kap 4 LSO, fastslås därutöver att LSO inte gäller hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen. Det är härigenom tydligt att kommunen inte har något ansvar för sjuktransporter vid olyckor eller sjukdomsfall. En kommun kan dock avtala med landstinget om att svara för sjuktransporterna inom hela eller delar av landstingets område. Hur skall då gränsdragningen mellan räddningstjänst och sjuktransport göras? Genom förarbetena till LSO, se prop 2002/03:119 s 82-84, förtydligas att alla sjuktransporter oavsett var de äger rum, på väg, i terräng, med flyg eller med båt är att betrakta som sjuktransporter enligt hälso- och sjukvårdslagen och därmed inte kan utgöra kommunal räddningstjänst. Vid olycksfall eller svår akut sjukdom som inträffar i ett vindkraftverk kan dock hända att det inte är möjligt att komma intill den hjälpbehövande med transportmedel eller med en normal bår. Den skadade måste då tas ut ur eller ned ifrån vindkraftverket med hjälp av särskild utrustning. I sådana fall kan det vara kommunal räddningstjänst att ta ner den skadade från vindkraftverket. Som framgått ovan svarar normalt sett hälso- och sjukvårdshuvudmannen för sjuktransporter inom landets gränser. Dock svarar Sjöfartsverket enligt 4 kap 3 LSO för sjuktransporter från fartyg. Här föreligger inga definitionsproblem utan det kan klart fastslås att det endast är sjuktransporter från just fartyg som omfattas. Sjuktransporter i skärgården, från mindre öar, kassunfyrar eller vindkraftverk skall alltså utföras enligt de gängse regler som finns för denna verksamhet. För att landstingen skall klara av sina uppgifter där den normala ambulansorganisationen saknar möjligheter till transport, t.ex. i skärgårdsområden, kan landstingen ingå avtal om transport med andra utförare. Liknande lösningar kan komma att behövas även för transporter från vindkraftverken om det saknas befintliga avtal som täcker uppgiften. Det kan också vara så att en förflyttning av en skadad är en fråga som kan rymmas inom de förpliktelser en arbetsgivare har enligt bestämmelserna i arbetsmiljölagen. Ett sådant ansvar bör kunna aktualiseras om arbetet och arbetsplatsen kan medföra mycket speciella svårigheter vid en räddningsinsats eller sjuktransport. Denna fråga bör så långt som möjligt klaras ut av arbetsgivaren i samråd med arbetsmiljöinspektionen. Dessutom får hänvisas till vad som sägs nedan om skyldigheten att hålla viss utrustning enligt 2 kap 2 LSO.

4 samhällsskydd och beredskap 4 (7) Samordnings- och planeringsansvar Som framgår är det relativt komplicerade frågor som uppkommer beträffande ansvarsförhållandena för räddningsinsatser vid vindkraftverk och för de olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder som kan behöva vidtas i förväg. De riskanalyser som upprättas inför den miljöprövning som sker av vindkraftverken tar endast hänsyn till påsegling och liknande händelser och inte till olyckor som drabbar kraftverkens egen bygg- och driftspersonal eftersom Miljöbalken inte gäller för arbetsmiljön. För att kunna göra en rimlig bedömning av vilka olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder som behöver vidtas men också för att kunna planera för potentiella räddningsinsatser behövs en mera fullständig och övergripande riskanalys. Det finns två tydliga skeden, byggande och drift, som vardera kräver planering för de räddningsinsatser som kan behövas. Det är i första hand en uppgift för dem som skall svara för byggande och drift av kraftverket att göra en bedömning av vilka olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder som behöver vidtas. Åtgärderna skall svara mot de bestämmelser som finns i bl.a. arbetsmiljölagen och LSO. Det bör även ske ett samråd med de myndigheter som kan ha intresse i frågan. Dessa är den kommunala räddningstjänsten, Sjöfartsverket, Kustbevakningen, Arbetsmiljöinspektionen, sjukvårdshuvudmannen och länsstyrelsen. Målen med dessa samråd är att det utifrån tänkbara scenarion, under byggtid och under drifttid, skall finnas en planering som medger att effektiva räddningsinsatser kan vidtas. Till grund för planeringen bör också parterna komma överens om hur man uppfattat rådande ansvarsförhållanden. Självklart skall också de berörda myndigheterna planera och samordna sig för att kunna åstadkomma effektiva insatser. För den kommunala räddningstjänsten och för sjöräddningstjänsten regleras detta samordningsansvar genom 1 kap 6 LSO. Samhällets ansvar att utföra räddningsinsatser Nästa fråga som bör belysas är vilket ansvar samhället har att utföra insatser vid olyckor och överhängande fara för olyckor. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att den enskilde själv, t.ex. anläggningsägaren, har det primära ansvaret för sin egendom och för sin egen säkerhet. På samma sätt har en arbetsgivare det primära ansvaret för att åstadkomma en god och säker arbetsmiljö för sina anställda. Gränsen för samhällets ansvar vad gäller räddningsinsatser uttrycks i 1 kap 2 LSO på följande sätt. 2 Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för

5 samhällsskydd och beredskap 5 (7) olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Till räddningstjänst hänförs också räddningsinsatser som görs enligt 4 kap. 1-4 utan att det har inträffat någon olycka eller föreligger överhängande fara för en olycka. Staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. I denna lag behandlas endast sådana räddningsinsatser som avses i denna paragraf. För att staten eller en kommun skall vara skyldiga att utföra en räddningsinsats skall det först vara fråga om en olycka eller en överhängande fara för en olycka. Begreppet olycka är relativt brett och kan omfatta en stor mängd händelser som brand, fall från hög höjd, fastklämda personer m.fl händelser. Överhängande fara innebär att olyckan är nära föreliggande i tiden och att det går att precisera vilken typ av händelse det rör sig om samt var den kommer att inträffa. Därefter måste man pröva om situationen är sådan att det är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen utifrån ytterligare fyra kriterier: behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Det första kriteriet avser att sortera bort sådana händelser där förloppet är så långsamt att det inte är nödvändigt med särskild hjälp från samhället. Det andra kriteriet avser att värdera det som olyckan hotar att skada. Här kan särskilt noteras att människors liv och hälsa värderas oerhört högt. Det tredje kriteriet tar upp kostnaderna för insatsen. Det sistnämnda kriteriet omständigheterna i övrigt är t.ex. avsett att sortera bort de fall då den enskilde själv eller med hjälp av någon annan kan vidta de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa skada. Kriteriet kan t.ex. även användas då ansvaret för åtgärder i första hand åvilar annan myndighet eller då en insats skulle innebära oacceptabla risker för räddningstjänstens personal. Kriteriet syftar således till att urskilja de situationer då en räddningsinsats inte behöver göras, även om övriga kriterier är uppfyllda. Vid insatser vid ett vindkraftverk beläget ute i öppet hav kan man tydligt se flera faktorer som kan begränsa samhällets ansvar. Här märks dels placeringen långt från land men också de problem som kan komma sig av maskinrummets höga höjd och de trånga utrymmena invändigt vilket kan medföra behov av sådan utrustning som det kan ifrågasättas om det är rimligt att samhället ska svara för. Kraftverkens placering innebär också att risken för omgivningspåverkan är liten vid olyckor vilket i sig minskar behovet av insatser. Vad gäller personskador och risk för människors liv och hälsa väger

6 samhällsskydd och beredskap 6 (7) dock dessa skyddsintressen så tungt att samhällets ansvar normalt kvarstår i någon form. Den enskildes eget ansvar Genom 2 kap 2 LSO ställs krav på vissa olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder riktade mot ägare eller nyttjanderättsinnehavare av byggnad eller en anläggning. Observera att den som bedriver viss verksamhet vid en byggnad eller anläggning inte nödvändigtvis behöver vara ägare eller nyttjanderättsinnehavare. 2 Ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Bestämmelsen avser främst att täcka åtgärder som avser brand men det är ett uttryckligt krav att ägare eller nyttjanderättsinnehavare också skall hålla utrustning för livräddning vid andra olyckshändelser än brand. Exempel på sådan utrustning kan vara redskap som gör det möjligt för personer att ta sig ur byggnader eller anläggningar men också livbojar och annan liknande utrustning för att bistå den som fallit i vattnet. Kraven på åtgärder enligt bestämmelsen gäller i den mån det kan anses skäligt att vidta åtgärderna. Faktorer som lång utryckningstid för samhällets räddningstjänst eller andra räddningsstyrkor och behov av speciell utrustning talar här för att ägaren eller nyttjanderättsinnehavaren av vindkraftverken har ett större ansvar än annars. Av särskilt intresse torde vara sådan utrustning som krävs för att möjliggöra att man tar ner svårt skadade från vindkraftverkets maskinhus. I 2 kap 4, första och andra stycket, LSO finns krav på ytterligare olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder. 4 Vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller miljön, är anläggningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Den som utövar verksamheten är skyldig att analysera riskerna för sådana olyckor som anges i första stycket. Bestämmelsen siktar primärt in sig på anläggningar där det bedrivs verksamhet som innebär särskilda risker i den meningen att en olyckshändelse kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljön t.ex. större kemikalieanläggningar och liknande. Enligt MSB:s uppfattning bör dock inte sådan verksamhet som består i själva driften av ett vindkraftverk innebära sådana allvarliga

7 samhällsskydd och beredskap 7 (7) skaderisker för människor och miljö att denna verksamhet omfattas av bestämmelserna. För att en anläggning överhuvudtaget skall omfattas av kraven i 2 kap 4 skall länsstyrelsen först i särskilt beslut ha fastslagit att anläggningen medför sådan fara för olycka som bestämmelsen avser. Länsstyrelsens beslut i sådant ärende får överklagas. Eftersom risken för olyckor främst torde beröra personal som arbetar på och vid vindkraftverken är det även viktigt att beakta arbetsmiljölagens regler. Arbetsmiljölagen har ett vidare tillämpningsområde än räddningstjänstlagen och markerar på ett tydligt sätt arbetsgivarens ansvar för den personal som arbetar på ett vindkraftverk med byggnation eller service. I arbetsmiljölagen finns t.ex. regler om arbetsmiljöns allmänna utformning och om personlig skyddsutrustning. Genom arbetsmiljölagens regler kan således krav komma att ställas på utrymningsmöjligheter från maskinrummet i kraftverket och skyddsutrustning av olika slag för att passa de olycksrisker som finns i samband med såväl byggande som underhåll av kraftverken.