Revisionsrapport 2011 Genomförd på uppdrag av Karlskrona Kommuns förtroendevalda revisorer. Karlskrona kommun. Granskning av Överförmyndarnämnden

Transkript

1 Revisionsrapport 2011 Genomförd på uppdrag av s förtroendevalda revisorer Karlskrona kommun

2 Innehållsförteckning Innehållsförteckning...2 Sammanfattning Inledning Uppdrag Syfte och avgränsning Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod ÖNs verksamhet ÖNs kontroll av ställföreträdare och deras lämplighet för uppdraget ÖNs kontroll av ställföreträdares redovisning ÖNs budgetutfall och måluppfyllelse Bedömningar av granskningens revisionsfrågor ÖNs kontroll av ställföreträdare och deras lämplighet för uppdraget Vilka kriterier finns för att bli ställföreträdare? Är dessa kriterier tillräckliga och ändamålsenliga för uppdraget? Hur säkerställer ÖN att nya ställföreträdare uppfyller dessa kriterier? Hur säkerställer ÖN att befintliga ställföreträdare fortsätter att uppfylla kriterierna? ÖNs kontroll av ställföreträdares redovisning Vilka rutiner och riktlinjer arbetar ÖN efter med anledning av upprättande, granskning och godkännande av årsräkningar? Är dessa rutiner och riktlinjer tillräckliga och ändamålsenliga för att säkerställa ÖNs uppdrag? Hur säkerställer ÖN att ställföreträdare och kvaliteten på årsräkningarna uppfyller uppsatta krav och riktlinjer? ÖNs budgetutfall och måluppfyllelse Genomgång av budgetutfall Används tilldelad budgetram på ett ändamålsenligt sätt med bakgrund i tilldelat uppdrag och mål? Slutsats och områden med förbättringspotential...10 Källförteckning (11)

3 Sammanfattning Karlskrona kommuns förtroendevalda revisorer har givit Ernst & Young uppdraget att genomföra en fördjupad granskning av Överförmyndarnämndens (ÖN) verksamhet. Syftet är att översiktligt undersöka om ÖNs verksamhet är ändamålsenlig med bakgrund i lagstadgade krav och enligt de av Kommunfullmäktige uppsatta verksamhetsmålen. Granskningen är avgränsad och har inte inkluderat förmyndare av barn. Revisionsfrågorna har utgått från följande områden; - ÖNs kontroll av ställföreträdare och deras lämplighet för uppdraget - ÖNs kontroll av ställföreträdares redovisning - ÖNs verksamhet, budget och måluppfyllelse 2011 Vår bedömning är att ÖN arbetar utifrån lagstadgade och ändamålsenliga kriterier för att avgöra ställföreträdarens lämplighet att utföra sitt uppdrag. ÖN genomför ändamålsenliga kontroller men vi ser en risk i att dessa är otillräckliga med bakgrund i kriteriernas komplexitet. Vår bedömning är vidare att ÖN har upprättat ändamålsenliga rutiner, blanketter och checklistor vilka skapar goda förutsättningar för tillräckliga kontroller av ställföreträdarnas redovisningar. Vi har i granskningen inte uppmärksammat några indikationer på att ÖNs granskningar inte följt dessa riktlinjer. Vi har dock inte kunnat verifiera att tillräckliga granskningar gjorts, därmed kan vi heller inte verifiera om ÖN gjort korrekta bedömningar och slutsatser med bakgrund i befintliga riktlinjer. Slutligen har vi inte uppmärksammat några indikationer på att ÖN inte bedriver en ändamålsenlig verksamhet inom befintlig budgetram. ÖN har dock ingen möjlighet att säkerställa tillförlitligheten i uppföljningen av verksamhetsmålet avseende andelen av djupgranskade årsräkningar. 3 (11)

4 1. Inledning 1.1 Uppdrag Karlskrona kommuns förtroendevalda revisorer gör varje år en risk- och väsentlighetsanalys som ligger till grund för planeringen av årets revisionsinsatser. De förtroendevalda revisorerna har givit Ernst & Young uppdraget att genomföra en fördjupad granskning av Överförmyndarnämndens (ÖN) verksamhet Syfte och avgränsning Syftet är att översiktligt undersöka om ÖNs verksamhet är ändamålsenlig med bakgrund i lagstadgade krav och enligt de av av Kommunfullmäktige uppsatta verksamhetsmålen. Granskningen är avgränsad till tillsynen av förvaltare och god man, granskningen kommer inte behandla tillsynen av förmyndare för barn. God man och förvaltare benämns i fortsättningen ställföreträdare Revisionsfrågor ÖNs kontroll av ställföreträdare och deras lämplighet för uppdraget; o Vilka kriterier finns för att bli ställföreträdare? o Är dessa kriterier tillräckliga och ändamålsenliga för uppdraget? o Hur säkerställer ÖN att nya ställföreträdare uppfyller dessa kriterier? o Hur säkerställer ÖN att befintliga ställföreträdare fortsätter att uppfylla kriterierna? ÖNs kontroll av ställföreträdares redovisning; o Vilka rutiner och riktlinjer arbetar ÖN efter med anledning av upprättande, granskning och godkännande av årsräkningar? o Är dessa rutiner och riktlinjer tillräckliga och ändamålsenliga för att säkerställa ÖNs uppdrag? o Hur säkerställer ÖN att ställföreträdarna och kvaliteten på årsräkningar, följer uppsatta krav och riktlinjer? ÖNs verksamhet, budget och måluppfyllelse 2011 o Genomgång av budget och utfall o Används tilldelad budgetram på ett ändamålsenligt sätt med bakgrund i tilldelat uppdrag och mål? 1.3. Revisionskriterier Granskningen utgår ifrån nämndens lagstadgade uppdrag och krav i Föräldrabalken vilka kompletteras med Kommunfullmäktiges mål och riktlinjer samt ÖNs policys och riktlinjer. 4 (11)

5 1.4. Metod Granskningen baseras på intervjuer med verksamhetens handläggare och Kommunledningsförvaltningens kanslichef. Vi har tagit del av handlingar och andra dokument som behandlar revisionsfrågorna, dessa framgår av källförteckningen. 2. ÖNs verksamhet Överförmyndarnämndens uppgift är att utöva tillsyn över förvaltare och god mans förvaltning. Tillsynen ger garantier mot rättsförluster för personer (huvudmän) som själva inte kan tillvarata sin rätt eller förvalta sin egendom. Verksamheten är lagstadgad i föräldrabalken och obligatorisk i Sveriges samtliga kommuner och innebär tillsyn av ställföreträdare, ett samlingsbegrepp för God man, Förvaltare och Förmyndare. Vidare är Länsstyrelsen tillsynsmyndighet av Överförmyndarnämnden, dessa utförde en tillsyn under 2010 utan väsentliga anmärkningar. I Karlskrona kommun finns vid tidpunkten för granskningen 589 huvudmän fördelade på ca 456 ställföreträdare. Under 2011 tillkom ca 230 uppdrag och ca 130 uppdrag avslutades eller är under avslutning. För att utföra uppdraget har ÖN tre handläggare och tillgång till kommunjuristen till sitt förfogande ÖNs kontroll av ställföreträdare och deras lämplighet för uppdraget Enligt Föräldrabalken skall en individ vara rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig man eller kvinna som är myndig och själv inte har förvaltare för att få vara ställföreträdare för en huvudman. Enligt den av ÖN framtagna texten Välkommen att arbeta som God man / Förvaltare bör individen även ha bred kunskap och erfarenhet, vara noggrann och agera med omdöme, vara lyhörd för sin huvudmans behov, kunna samarbeta med anhöriga och närstående till huvudmannen. Vidare betonar ÖN vikten av att ställföreträdaren inte blandar ihop huvudmannens ekonomi med sin egna. ÖN tillåter att varje ställföreträdare högst har 6 huvudmän, men det förekommer enstaka undantag. ÖN genomför formella kontroller av nya ställföreträdare mot Sociala myndigheter, Kronofogdemyndigheten och Polisens belastningsregister. Fysiska möten mellan handläggare och presumtiva ställföreträdare är obligatoriska och ska förekomma regelbundet. Om den presumtive ställföreträdaren är ung eller i övrigt inte anses lämplig av handläggarna kan de neka individen att bli tilldelat ett uppdrag. När en huvudman har behov av en ställföreträdare och inte har ett eget förslag på ställföreträdare gör handläggarna en matchning mot godkända ställföreträdare. ÖN rekommenderar ställföreträdaren ett möte med både huvudmannen och dennes eventuella kontaktperson för att se om personkemin stämmer. ÖN vidtar inga åtgärder för att säkerställa att mötet sker. Det är däremot obligatoriskt för ställföreträdaren att signera ett åtagande som huvudmannen skriftligen måste godkännande. Handlingarna är tillsammans med huvudmannens läkarintyg obligatoriska för tingsrättens behandling och beslut till förordning. Handlingarna arkiveras i huvudmannens akt. 5 (11)

6 ÖN omprövar bedömningen av ställföreträdarens lämplighet för sitt uppdrag främst till följd av två situationer. Om ställföreträdaren missköter sitt uppdrag och detta uppmärksammas genom årsräkningarna eller om huvudmannen, anhöriga eller allmänheten kan lämna in skriftliga synpunkter på ställföreträdarens lämplighet som denne får bemöta. Om synpunkterna visar sig vara motiverade och riktiga ersätts och entledigas ställföreträdaren. ÖN genomför inga egna systematiska och regelbundna omprövningar av bedömningen om ställföreträdarens lämplighet för sitt uppdrag. Pga. Personuppgiftslagen förekommer heller ingen sammanställning över ställföreträdare som tidigare bedömts vara olämpliga att utöva ställföreträdarskap ÖNs kontroll av ställföreträdares redovisning Efter tingsrättens förordnande ska ställföreträdaren inom två månader lämna in en förteckning till överförmyndarnämnden över den egendom som ska förvaltas. ÖN registrerar datumen i verksamhetssystemet Wärna som via automatiska notifikationer påminner handläggaren om förteckningar som inte inkommit i tid. Förteckningen måste göras på ÖNs blanketter vilket skapar förutsättningar för fullständig information i den ekonomisk översikt av huvudmannens samtliga finansiella engagemang. Förteckningen ska verifieras med engagemangsspecifikationer från banken vilka kontrolleras av ÖN vid inlämnande. Vid ej kompletta förteckningar eller förteckningar med otillfredsställande underlag begärs kompletteringar in. Handlingarna registreras i verksamhetssystemet Wärna och arkiveras. Ställföreträdarna är skyldiga att sammanställa årets förvaltning i en årsräkning som ska lämnas till ÖN senast 1 mars varje år. Verksamhetssystemet Wärna hjälper handläggarna att uppmärksamma och påminna om eventuella förseningar. Årsräkningarna måste ske på ÖNs blanketter som bidrar till att säkerställa informationens fullständighet. Ställföreträdarna har dessutom tillgång till checklistor över obligatoriska verifikationer som ska bifogas årsräkningen. ÖN utför grundläggande kontroller mellan årsräkningen och väsentliga underlag. Vidare ska ÖN enligt verksamhetsmålen, årligen djupgranska minst 20% av samtliga årsräkningar. Det innebär genomgång av samtliga bifogade underlag och verifikationer. Även årsräkningar som inte valts ut att djupgranskas görs det om handläggarna uppmärksammar differenser eller frågor. ÖNs checklista för granskning av års- och sluträkningar ger handläggarna stöd och förutsättningar till enhetliga bedömningar för att godkänna årsräkningarna. Granskningen dokumenteras direkt på respektive årsräkning genom att handläggaren signerar respektive granskad rad med röd penna. Efter granskad och godkänd årsräkning returneras verifikationerna till ställföreträdaren och huvudmännen. Slutsatserna dokumenteras även i verksamhetssystemet Wärna. Vid sidan om allmänhetens upplysningar är årsräkningen ÖNs enda verktyg för att uppmärksamma om ställföreträdaren blandar ihop sin ekonomi med huvudmannens. 6 (11)

7 Om granskningen uppmärksammar avvikelser mellan underlag och redovisning som överstiger SEK och som inte kan kompletteras av ställföreträdaren måste ärendet beredas och läggas upp i nämnden för beslut av åtgärder. Ställföreträdaren bifogar en redogörelse till årsräkningen som utgör underlag till fastställandet av arvodet. ÖN granskar redogörelsen i samband med årsräkningen och reviderar i förekommande fall arvodesnivåerna. Huvudregeln är att ställföreträdarens arvode betalas av huvudmannen själv. Undantaget är om dennes inkomster eller tillgångar understiger 2,65 prisbasbelopp, då betalar ÖN arvodet. I genomsnitt uppgår arvodet till ca SEK per år. Totalt betalade ÖN 41 % av samtliga ställföreträdares arvoden under ÖNs budgetutfall och måluppfyllelse 2011 Överförmyndarnämnden hade en budget på tkr för verksamhetsåret Utfallet blev tkr vilket innebär en negativ avvikelse om -333 tkr. Avvikelsen beror främst på fler ensamkommande flyktingbarn och högre arvode till ställföreträdare än budgeterat. Under 2011 arbetade ÖN med följande verksamhetsmål; - Rätt ifyllda årsräkningar ska vara granskade och klara innan den 31 augusti o Utfall; 47 av 514 årsräkningar återstod att granska 31 augusti - Var 5:e årsräkning ska djupgranskas o Utfall; Målet har uppfyllts efterhand som årsräkningarna görs - Inom två månader ge förslag till Tingsrätten om ny ställföreträdare för minst 90% av ansökningarna. o Utfall; Målet är uppfyllt. ÖN har 3 handläggare (tidigare 2,5 tjänster) samt tillgång till kommunens jurist till sitt förfogande för att uppfylla uppdraget. Trenden är att ärendenas volym och komplexitet ökar. Handläggarna har tidvis hög arbetsbelastning vilket gör dem sårbara för eventuella sjukskrivningar. Arbetsbelastningen i förhållande till tillgängliga resurser är förklaringen till att 47 av 514 årsräkningar återstod att granska 31 augusti. ÖN tillämpar en systematisk urvalsmetod som säkerställer att samtliga årsräkningar djupgranskas inom 5 år. Urvalsmetoden innebär dock att utfallet varierar mellan åren och verksamheten har idag inte möjlighet att säkerställa en noggrannare uppföljning av utfallen. 3. Bedömningar av granskningens revisionsfrågor 3.1. ÖNs kontroll av ställföreträdare och deras lämplighet för uppdraget Vilka kriterier finns för att bli ställföreträdare? Kriterierna och kraven för att bli ställföreträdare anges dels i Föräldrabalken och dels i ÖNs kompletterande kriterier. Samtliga kriterier är inriktade på individens personlighet, värderingar, egenskaper och erfarenheter. 7 (11)

8 Är dessa kriterier tillräckliga och ändamålsenliga för uppdraget? ÖNs kriterier kompletterar och förtydligar kraven enligt Föräldrabalken. Vår bedömning är att ÖNs kriterier är ändamålsenliga och lämpliga för utvärdering av individers lämplighet att utföra ställföreträdarskap Hur säkerställer ÖN att nya ställföreträdare uppfyller dessa kriterier? ÖN gör formella registersökningar i olika belastningsregister samt oregelbundna kontroller till följd av ung ålder eller andra omständigheter som kommit handläggarna till kännedom. Det är den enskilde som ansöker om utdrag ur belastningsregistret. Information om eventuell brottsbelastning finns på särskilt papper. För att säkerställa att ÖN får den kompletta informationen ur belastningsregistret bör krav ställas på att lämna in ett oöppnat kuvert från polisen. ÖNs kontroller bidrar till en samlad bedömning av ställföreträdarens lämplighet. Vår uppfattning är att en bedömning av lämplighet med bakgrund i personlighet, värderingar, egenskaper och erfarenheter är komplex och fordrar ett systematiskt och strukturerat möte mellan handläggare och ställföreträdare. Ett fysiskt möte är obligatoriskt men vad som behandlas på mötet bör följa en förutbestämd agenda och dokumenteras i ett enkelt protokoll som undertecknas av de deltagande vid mötets slut. Kraven i Personuppgiftslagen gör att ÖN ej upprättar en sammanställd lista på individer som tidigare år entledigats eller ansetts olämplig som ställföreträdare Hur säkerställer ÖN att befintliga ställföreträdare fortsätter att uppfylla kriterierna? ÖN är lyhörda för löpande indikationer på att ställföreträdaren inte utför sitt uppdrag enligt förväntningarna, indikationerna kan föranleda en omvärdering av ställföreträdarens lämplighet. ÖN fångar upp dessa indikationer om ställföreträdarnas misskötsel av redovisningen eller via upplysningar från allmänheten. ÖN utför inga systematiska omprövningar eller regelbundna uppdateringar av bedömningen av ställföreträdarnas lämplighet för sina uppdrag. Vår bedömning är att ÖN borde anta ett mer aktivt förhållningssätt till omprövningen av ställföreträdarens lämplighet för sitt uppdrag ÖNs kontroll av ställföreträdares redovisning Vilka rutiner och riktlinjer arbetar ÖN efter med anledning av upprättande, granskning och godkännande av årsräkningar? ÖN har upprättat ändamålsenliga instruktioner, riklinjer, obligatoriska blanketter och checklistor vilket ger ställföreträdarna bra förutsättningar att upprätta korrekta redovisningar. Vidare har ÖN även upprättat checklistor som används i granskningen av årsräkningarna. 20% av årsräkningarna ska årligen djupgranskas, övriga 80% granskas mer översiktligt. 8 (11)

9 Är dessa rutiner och riktlinjer tillräckliga och ändamålsenliga för att säkerställa ÖNs uppdrag? Rutiner och riktlinjer bedöms vara ändamålsenliga och skapar goda förutsättningar för att utföra ÖNs uppdrag Hur säkerställer ÖN att ställföreträdarna och kvaliteten på årsräkningarna, uppfyller uppsatta krav och riktlinjer? Samtliga inkomna årsräkningar granskas, antingen översiktligt eller med djupgranskningar. Handläggaren dokumenterar sin granskning direkt på årsräkningen via en signatur för respektive granskad rad. Årsräkningen kopieras och arkiveras hos ÖN och noteringar registreras i verksamhetssystemet Wärna. Eftersom samtliga underlag och verifikationer returneras utan kopior är vår bedömning att det saknas möjligheter till att i efterhand verifiera handläggarens bedömningar och slutsatser. Detta medför svårigheter att utföra kvalitetskontroller av ÖNs granskningar av årsräkningar ÖNs budgetutfall och måluppfyllelse Genomgång av budgetutfall Orsakerna till den negativa budgetavvikelsen består av ersättning till ställföreträdare och ensamkommande flyktingbarn som delvis ligger utanför ÖNs kontroll. ÖN har begränsade möjligheter till att vidta kortsiktiga besparingar eftersom de väsentliga delarna av resterande budget består av personalkostnader för tre ordinarie handläggare Används tilldelad budgetram på ett ändamålsenligt sätt med bakgrund i tilldelat uppdrag och mål? ÖN anser sig klara 2 av 3 verksamhetsmål. Samtliga årsräkningar är inte granskade innan 31 augusti vilket beror på periodens arbetsbörda i förhållande till befintliga personalresurser. Avseende målet om andelen djupgranskade årsräkningar tillämpar ÖN en systematisk urvalsmetod som innebär att utfallet varierar mellan åren men att samtliga årsräkningar ska ha djupgranskats inom 5 år. Verksamheten har idag ingen möjlighet att säkerställa en noggrannare uppföljning av utfallen. Vår bedömning är att ÖN borde säkerställa tillförlitligheten i uppföljningen av verksamhetsmålet. 9 (11)

10 4. Slutsats och områden med förbättringspotential Vår bedömning är att ÖN arbetar utifrån lagstadgade och ändamålsenliga kriterier för att avgöra ställföreträdarens lämplighet att utföra sitt uppdrag. ÖN genomför ändamålsenliga kontroller men det finns en risk i att dessa är otillräckliga med bakgrund i kriteriernas komplexitet. Vi rekommenderar att ÖN undersöker möjligheterna till - att säkerställa att information från belastningsregistret erhålls genom att ställa krav på att kuvertet från polisen ska lämnas oöppnat till ÖN. - att utveckla ett intervjuformulär för att skapa förutsättningar för strukturerade och konsekventa bedömningar i obligatoriska möten mellan handläggaren och den blivande ställföreträdaren. Mötena bör dokumenteras och undertecknas av deltagarna vid mötets slut. - att dokumentera ställföreträdare som tidigare entledigats och som inte ansetts vara lämpliga för sitt uppdrag samt kontrollera nya ställföreträdare mot dokumentationen - att införa systematiska omprövningar och regelbundna uppdateringar av ställföreträdarens lämplighet genom att med jämna intervall göra förnyade sökningar mot formella register Vår bedömning är vidare att ÖN har upprättat ändamålsenliga rutiner, blanketter och checklistor vilka skapar goda förutsättningar för tillräckliga kontroller av ställföreträdarnas redovisningar. Vi har i granskningen inte uppmärksammat några indikationer på att ÖNs granskningar inte följt dessa riktlinjer. Vi har dock inte kunnat verifiera att tillräckliga granskningar gjorts, därmed kan vi heller inte verifiera om ÖN gjort korrekta bedömningar och slutsatser med bakgrund i befintliga riktlinjer. Vi rekommenderar att ÖN undersöker möjligheterna till - att kopiera, elektroniskt eller i papper, och arkivera verifikationer och underlag till årsräkningarna i syfte att skapa möjligheter att i efterhand verifiera och därmed säkerställa kvaliteten på bedömningar och slutsatser - att inhämta erfarenheter från kommuner där ställföreträdare lämnar årsräkningar elektroniskt. Slutligen har vi inte uppmärksammat några indikationer på att ÖN inte bedriver en ändamålsenlig verksamhet inom befintlig budgetram. ÖN har dock ingen möjlighet att säkerställa tillförlitligheten i uppföljningen av verksamhetsmålet avseende andelen av djupgranskade årsräkningar. Vi rekommenderar att ÖN undersöker möjligheterna till - att registrera samtliga utförda djupgranskningar i verksamhetssystemet Wärna med möjlighet att göra tillförlitliga uppföljningar av samtliga djupgranskningar under året Karlskrona den 20 mars 2012 Thomas Almqvist och Henrik Jonsson 10 (11)

11 Källförteckning Kommunfullmäktiges antagna budget och plan för Överförmyndarnämnden Överförmyndarnämndens bokslut och verksamhetsberättelse 2011 Föräldrabalken, Sveriges Rikes Lag Skriften Välkommen att arbeta som God man / Förvaltare Intresseanmälan att bli ny ställföreträdare Blankett; Förteckning av tillgångar och skulder Blankett; Årsräkning, delräkning, sluträkning inkl checklista Överförmyndarnämndens checklista för granskning av års- och sluträkningar Överförmyndarnämndens principer för arvode och ersättningar Överförmyndarnämndens delegationsordning Protokoll från Länstyrelsen Blekinge Läns Inspektion hos överförmyndarnämnden i, (11)