ABCD. Granskning av institutionsplaceringar av barn och unga. Revisionsrapport. Eksjö kommun

Transkript

1 Granskning av institutionsplaceringar av barn och Revisionsrapport KPMG AB 27 september 2010

2 Innehåll Förkortningar och definitioner av centrala begrepp 1 1. Bakgrund 2 2. Syfte 2 3. Avgränsning 3 4. Ansvarig nämnd/styrelse 3 5. Metod 3 6. Regler om institutionsplaceringar av barn och inom socialtjänsten BBiC (Barns behov i centrum) Vårdplan Genomförandeplan Uppföljningen av vården 5 7. Iakttagelser Utredning och beslut om institutionsplacering Planeringen av vården Övervägande och omprövning Regelbundna kontakter med den placerade, vårdnadshavare och institution 8 8. Kommentarer 8 Bilaga I, BBiC-mallen för barnavårdsutredning 1

3 Förkortningar och definitioner av centrala begrepp HVB IFO LVU Hem för vård eller boende. Hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med boende och vars verksamhet bedrivs yrkesmässigt (institution). Individ- och familjeomsorgen Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av. Reglerar tvångsvård för barn och till 21 år. Riktlinje Socialtjänstlagen är en ramlag som lämnar visst utrymme för kommunen att göra individuella bedömningar i det enskilda fallet. Som stöd till socialsekreterarnas bedömningar kan den nämnd som ansvarar för socialtjänsten i kommunen anta riktlinjer. I riktlinjerna tar nämnden, i olika principiella frågor, ställning till vad som bör anses som skälig levnadsnivå och därmed berättigar till bistånd enligt socialtjänstlagen. SoF Socialtjänstförordning (2001:937) SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling 1

4 1. Bakgrund Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska institutionsplaceringar av barn och inom familjeenheten. En av individ- och familjeomsorgens största verksamhet är stödet till barn och ungdom. Vård kan ges på frivillig väg genom bistånd enligt socialtjänstlagen men även i vissa fall med tvång enligt lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av (LVU). En av de mest ingripande och kostsamma åtgärderna är placering på institution. I Sverige har institutionsvård för barn och ungdomar en lång historia. De första institutionerna för barn och dateras till 1600-talet. Råby räddningsinstitut utanför Lund och Prins Carls uppfostringsanstalt i Stockholm tillkom under 1800-talet och var de första för fostran av barn och ungdomar som inte uppförde sig enligt samhällets normer. Under 1900-talet växte den så kallade psykiska barna- och ungdomsvården fram. Riktningen grundade sig på en behandlingsideologi som utgick från ungdomens möjlighet till förändring. Sedan 1970-talet har institutionsvården börjat ifrågasättas. Forskning visar på att institutionsvårdens effekter i genomsnitt är låga och att många placeringar måste avbrytas i förtid. I dag ses institutionsplacering av många som en sista utväg när inga andra insatser hjälper. Inom den sociala barnavården har systemteori börjat användas alltmer, dvs. att man i arbetet inte endast utgår från barnet utan även på vilket system denne ingår i (främst familjen). 1 Utifrån ett sådant synsätt bör man i det längsta undvika att en ungdom tas ur sin familj och sitt sammanhang (system) Syfte Syftet med granskningen är att kontrollera handläggningen och uppföljningen i ett urval av placeringsärenden. Vi kommer därför att, i ett urval av ärenden, granska: 1. Finns det en upprättad vårdplan och uppfyller den krav som ställs i författningar? 2. Finns det en upprättad genomförandeplan och uppfyller den krav som ställs i författningar? 3. Har lagstadgade omprövningar och överväganden skett under hela placeringstiden? a. Vilken kvalitet har underlagen till övervägandena respektive omprövningarna? b. I vilken omfattning följs genomförandeplanens mål och insatser upp? 4. I vilken omfattning följer handläggare vården som ges på institutionen? 1 Gegner Harald (2007) Institutionsplaceringen: en för-given-tagen åtgärd: Någon måste göra något!, I Socionomen 2007:5 2 Det finns förstås andra synsätt och teori inom den sociala barnavården som lyfter fram det nödvändiga att i vissa situationer skilja barnet från föräldrarna. 2

5 a. Genomförs regelbundna besök på institutionen? b. Vilka kontakter hålls med barn, vårdnadshavare och personal på institutionen mellan besöken på institutionen? 3. Avgränsning Granskningen omfattar ett urval av fem ärenden av aktualitet. Granskningen omfattar inte en bedömning utav myndighetsutövning mot enskild, utan sker från allmänna synpunkter genom att den är en kontroll av handläggningsrutinerna. Granskningen bedömer därför inte huruvida en placering är nödvändig eller ej. Granskningen består endast av dokumentstudier och avstämning med personal. Kontakt har inte tagits med några andra personer, såsom placerade, vårdnadshavare eller institution. 4. Ansvarig nämnd/styrelse Granskningen har avsett kommunstyrelsen. Rapporten är saklighetsgranskad av enhetschefen för familjeenheten. 5. Metod Granskningen har genomförts genom stickprovsgranskning av fem ärenden om institutionsplacering som pågått under år Under genomfördes nio institutionsplaceringar av barn och. Vi valde slumpmässigt ut fem ärenden, dvs. 55 %. Urvalet består av en placering som hade beslutats med stöd av LVU medan övriga hade givits som bistånd enligt SoL. Fyra av de placerade var pojkar. En var asylsökande. Samtliga var ungdomar mellan 15 och 17 år. I samtliga fall hade placeringen påbörjats under år 2009 eller år Regler om institutionsplaceringar av barn och inom socialtjänsten Nedan anges krav på utredning, planering och uppföljning av institutionsvård av barn och. 6.1 BBiC (Barns behov i centrum) Inom förvaltningen använder man sig utav BBiC-systemet (Barns behov i centrum) inom handläggning och dokumentation inom den sociala barnavården. BBiC används på licens av majoriteten av Sveriges kommuner. Systemet vilar på en teoretisk grund och utifrån denna har en 3

6 serie formulär utvecklats som följer hela ärendegången i barnavårdsärenden från initiering till genomförande och uppföljning. Innehållet i de utredningar som genomförs enligt BBIC utgår från den s.k. Triangeln. Basen av triangeln utgörs av faktorer i familjen och miljön som förväntas påverka situationen för föräldrar och barn. De andra två sidorna utgörs dels av sju behovsområden hos barnet (den vänstra sidan) och dels av sex aspekter av föräldraförmåga (den högra sidan). Utredaren analyserar behovsområdena, varefter föräldrarnas förmåga att möta dem bedöms. Utredningen belyser därmed på ett strukturerat sätt barnets behov och hur väl föräldrarna förmår att tillgodose dem. En individuell utredningsplan styr vad som ska belysas i den aktuella utredningen. Därför utreds inte alla behovsområden eller föräldraförmågor i samtliga utredningar. Exempelvis är knappast behovsområdet Utbildning relevant för ett nyfött barn. Inom BBIC finns formulär med fördjupningsfrågor för olika åldersgrupper utarbetade Vårdplan När ett barn behöver vårdas i ett annat hem än det egna ska en vårdplan upprättas över den vård som nämnden avser att ordna. En vårdplan ska även innehålla de åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för (11 kap. 3 första och andra stycket SoL). Av förarbetena framgår att det övergripande syftet med vårdplanen är att klargöra socialnämndens mål och medel med vården, utifrån det enskilda barnets behov. Socialnämndens bedömning ska tydligt framgå för barnet och dess vårdnadshavare. Vad en vårdplan ska innehålla regleras i 5 kap. 1 a SoF. En vårdplan ska beskriva målet med vården, de särskilda insatser som behövs, hur umgänget ska ordnas och barnets och vårdnadshavarens syn på den planerade vården. Socialstyrelsen har i allmänna råd uttalat att det av vårdplanen också bör framgå vilken vårdform som planeras och att det av vårdplanen bör 4

7 framgå vilka behov hos barnet som ska tillgodoses samt vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att vården ska kunna upphöra Genomförandeplan Vårdplanen ska kompletteras med en genomförandeplan som beskriver hur vården ska genomföras (11 kap. 3 andra stycket SoL). Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör genomförandeplanen bland annat beskriva vilka mål som gäller för insatsen, när och hur insatsen ska genomföras, på vilket sätt den enskilde utövat inflytande över planeringen samt hur planen ska följas upp. Det bör också framgå vilka specificerade insatser som ska genomföras av andra huvudmän. Vidare bör de kontinuerliga kontakterna med socialtjänstens handläggare beskrivas och hur barnets kontakt med föräldrar och andra viktiga personer ska tillgodoses. Vid planeringen av vården är det viktigt att socialtjänsten så långt det är möjligt involverar barnet och barnets föräldrar och i förekommande fall även andra för barnet viktiga personer. Vårdplanen och genomförandeplanen ligger till grund för de halvårsvisa överväganden och omprövningar av vården som ska göras Uppföljningen av vården En viktig del i socialtjänstens arbete med en institutionsplacering är att kontinuerlig följa vården och överväga om fortsatt placering är det bästa alternativet. Av 5 kap. 1 b SoF framgår att nämndens ansvar för uppföljning gäller vid alla slags placeringar och oavsett om vården sker med stöd av SoL eller LVU. Socialnämnden ska följa vården främst genom regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas, enskilda samtal med den unge, samtal med den eller dem som tagit emot den unge i sitt hem, och samtal med vårdnadshavarna. Uppföljningen ska omfatta den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående och förutsätter att barnets specifika behov finns formulerade i vårdplanen och genomförandeplanen Övervägande och omprövning I SoL och LVU framgår reglerna om övervägande och omprövning av om placeringen fortfarande behövs. Placeras någon enligt dessa lagrum ska antingen ett övervägande eller en omprövning 3 SOSFS 1997:15 4 SOU 2009:68, s.463 5

8 göras var sjätte månad. Övervägande och omprövningar får inte delegeras till en tjänsteman utan endast till ett utskott till socialnämnden. 5 Övervägande ska göras vid alla placeringar enligt SoL och vid LVU-placeringar när barnet placeras på grund av brister i hemmet. Placeringar av på grund av eget beteende omprövas istället. Ett övervägande är inget formellt beslut, utan en information till utskottet för att den ska hålla sig underättad om vården. Genom en omprövning prövar utskottet om placeringen ska fortsätta. Ett förvaltningsrättsligt ärende föreligger. En utredning genomförs och beslut som kan överklagas fattas av utskottet. 7. Iakttagelser I detta kapitel redogörs för våra iakttagelser från stickprovsgranskningen. Under genomfördes nio institutionsplaceringar av barn och. I denna rapport har fem placeringar av dessa placeringar granskats djupare. De granskade placeringarna hade inte pågått under någon längre tid. Den längsta placeringen hade påbörjats i juni 2009, varför granskningen ger en god bild av dagens rutiner och arbetsätt. Socialtjänstens dokumentation i de granskade ärendena har tagits fram med hjälp av BBiC-systemet. 7.1 Utredning och beslut om institutionsplacering I samtliga granskade ärenden saknas utredningsplan. I samtliga granskade beslut om placering fanns en utredning som beslutsunderlag. I tre utredningar hade enstaka behovsområden utelämnats. I två utredningar hade föräldrarnas förmåga att möta barnets behov utelämnats för något behovsområde. I två utredningar saknades tydlig information om barnets uppfattningar i något behovsområde. I övrigt hade utredaren följt BBiC-mallen och utredningarna beskrev den unge och dennes problematik. I en barnavårdsutrednings analys används olika teorier för det barnavårdade arbetet, t.ex. utvecklingsekologi och anknytningsteori. I de granskade utredningarna framgår det däremot inte tydligt vilka teorier som använts. I samtliga ärenden har beslut fattats om placering och eventuella omplaceringar. Ingen har alltså placerats utan att beslut fattats. 7.2 Planeringen av vården I samtliga granskade ärenden finns en vårdplan. De granskade vårdplanerna håller generellt god kvalitet. De anger bland annat sammanfattande bedömning av behovet och målet med vården. Planerna skulle dock med fördel tydligare kunnat ange vilka förutsättningar som behöver vara 5 I fullgör kommunstyrelsen de uppgifter som ankommer på en socialnämnd 6

9 uppfyllda för att placeringen ska kunna avslutas. De beskrivningar som görs i detta sammanhang är oftast för generella, t.ex. att målsättningarna ska vara uppfyllda och/eller skäl för LVU-vård alt. vård inom socialtjänstlagen upphör. I ett ärende tog det en månad efter beslut om placering till dess att en vårdplan upprättats. I ett annat ärende reviderades inte vårdplanen när barnets omplacerades från familjehem till institution. I två av fem granskade ärenden finns genomförandeplaner. I ett av ärendena utan genomförandeplan varade placeringen bara i en månad, varför en genomförandeplan är onödig. I ett av ärendena där det finns en genomförandeplan hade institutionen upprättat planen, varken förvaltningen, den placerade eller vårdnadshavare hade dock undertecknat planen. Den andra genomförandeplanen hade upprättats av förvaltningen. Av den framgår vilka som varit med i planeringen. Målen i genomförandeplanerna skulle med fördel kunnat kompletteras med delmål. Målen har helt enkelt lyfts över från vårdplanen utan att ha brutits ned till mer konkreta delmål. 7.3 Övervägande och omprövning I samtliga granskade ärenden hade vården övervägts var sjätte månad, vilket stadgas av SoL och LVU. Till utskottets beslut om övervägande fanns i samtliga granskade ärenden ett underlag i form av en utredning. Handläggaren hade tagit in uppgifter om placeringen från både den placerade, institutionen och andra t.ex. skolan. Av dokumentationen framgår att enskilda samtal hade förts med de placerade inför övervägandet. I de ärende som det finns en genomförandeplan har denna utvärderats och följts upp i och med övervägandet. Handläggaren har i dessa fall försökt utvärdera i vilken omfattning målen i genomförandeplan har uppnåtts. Utvärderingen hade dock kunnat vara av högre kvalitet om genomförandeplanerna innehållit konkretare delmål. Handläggaren har i alla fall följt upp att planerade insatser genomförts som det är beslutat. I de fall det inte upprättats genomförandeplan har de mer övergripande målen i vårdplanen använts i utvärderingen. I de ärenden insatser varken anges i vårdplanen eller i genomförandeplanen har inte handläggaren kunnat följa upp om rätt insatser getts av institutionen. Tidigare har nämnts att förutsättningarna för vårdens upphörande skulle kunna vara ännu tydligare beskrivna i vårdplanen. Avsaknaden av denna tydlighet i vårdplanerna påverkar slutklämmen i underlaget till övervägandet, bedömningen av det fortsatta vårdbehovet. I två av de granskade ärendena borde behovet av fortsatt institutionsvård ha beskrivits tydligare. Möjligheten till alternativt stöd från t.ex. öppenvården analyseras inte. Motiveringen i ett ärende lyder: Undertecknad bedömer att det är av vikt att placeringen på X-institutionen kvarstår med målsättningen att N.N ska kunna flytta hem igen i samband med att N.N börjar gymnasiet. I övriga granskade underlag till utskottets överväganden finns en tydlig bedömning av behovet av fortsatt vård. 7

10 7.4 Regelbundna kontakter med den placerade, vårdnadshavare och institution I samtliga granskade ärenden besökte handläggaren den placerade på institutionen mer än två gånger om året. I flera fall träffade handläggare ungdomen fyra eller fler gånger på ett år. Kontakterna med vårdnadshavarna hölls främst genom mötena på institutionen, på vilka ofta vårdnadshavaren deltog. Emellan dessa möten höll handläggaren regelbunden kontakt per telefon med vårdnadshavarna. En av familjerna deltog i föräldrautbildning. 8. Kommentarer Denna rapport ger en aktuell bild av arbetet i med institutionsplacering av barn och. Den visar på att handläggning, planering och uppföljning av institutionsplaceringar av barn och i stort är tillfredställande samt i stort lever upp till de krav som ställs inom socialrätten. BBiC-mallen används i arbetet. I samtliga ärenden har beslut fattats om placering och eventuella omplaceringar. I samtliga granskade ärenden fanns en vårdplan. I samtliga granskade ärenden hade vården övervägts var sjätte månad, vilket stadgas av socialtjänstlagen. I samtliga granskade ärenden besökte handläggaren den placerade på institutionen mer än två gånger om året. I flera fall träffade handläggare ungdomen fyra eller fler gånger per år. Vi vill samtidigt peka på några brister/förbättringsområden. Handläggaren bör inleda utredningen med att upprätta en plan över hur den är tänkt att bedrivas (utredningsplan). Utredningsplanen bidrar med systematik i arbetet och tydlighet i förhållande till barnet och föräldrarna. En utredning som genomförs behöver inte behandla BBiC-triangelns samtliga behovsområden. Det måste alltid göras en bedömning vad utredningen ska omfatta. Några av de granskade utredningarna beskriver dock inte samtliga relevanta behovsområden och vårdnadshavarnas förmåga att möta dessa, vilket är en brist. Vårdplanen bör vara upprättad redan i anslutning till utredningen och tydligare ange förutsättningarna för att placeringen ska kunna avslutas. I ett av de granskade ärendena tog det en månad efter beslut om placering till dess att en vårdplan upprättats. Genomförandeplan måste upprättas i samtliga ärenden. Utan tydlig genomförandeplan med mål och insatser försvåras planeringen och utvärderingen av institutionsvården. Målen i de genomförandeplaner som granskats borde kompletterats med delmål. I de granskade ärendena hade målen lyfts över från vårdplanen utan att ha brutits ned till mer konkreta delmål, vilket är själva syftet med genomförandeplanen. Om institutionen ansvarar för upprättandet av genomförandeplanen är det är viktigt att förvaltningen på ett tydligt sätt deltar. Annars försvagas förvaltningens styrning av placeringen. Hur förvaltningen och klienten deltagit ska dokumenteras, helst genom underskrift. 8

11 KPMG, dag som ovan Fredrik Ottosson Revisor Bilaga BBiC-mallen för barnavårdsutredning 9

12 Bilaga I, BBiC-mallen för barnavårdsutredning 10

13 11

14 12

15 13

16 14

17 15

18 16

19 17

20 18

21 19

22 20

23 21

24 22

25 23