Yttrande över Integritetsskyddskommitténs slutbetänkande Skyddet för den personliga integriteten Bedömningar och förslag (SOU 2008:3)

Transkript

1 Sida 1 (6) Ert datum Er beteckning Chefsåklagaren Lars Persson Ju2008/675/L6 Regeringskansliet Justitiedepartementet STOCKHOLM Yttrande över Integritetsskyddskommitténs slutbetänkande Skyddet för den personliga integriteten Bedömningar och förslag (SOU 2008:3) Inledning Den personliga integriteten i vid bemärkelse kan kränkas på ett stort antal sätt. Skyddet för den personliga integriteten aktualiseras därför vid lagstiftningsarbete inom flera olika områden. Integritetsskyddsintresset kan emellertid inte bedömas isolerat utan måste alltid vägas mot andra samhällsintressen som t.ex. yttrande- och informationsfriheterna samt kravet på att samhällets brottsbekämpande åtgärder är effektiva. Inte minst ställer den grova och organiserade brottsligheten allt högre krav på kraftfulla åtgärder från samhällets sida. Flera av de lagförslag som under senare tid lagts fram i sistnämnda syfte har föranlett en engagerad och livlig debatt som kan sägas åskådliggöra de svårigheter som ofta är förknippade med avvägningen mellan integritetsskyddet och en effektiv brottsbekämpning. Mot denna bakgrund är det lätt att förstå att Integritetsskyddskommittén har haft ett viktigt, omfattande och komplext uppdrag. Det faktum att integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massmedierna inte omfattas av uppdraget har därvid utgjort en särskild svårighet. Kommittén har i sitt tidigare avgivna delbetänkande genomfört en mycket värdefull, brett upplagd, kartläggning och analys av den lagstiftning som rör den personliga integriteten. De nu framlagda förslagen kan sägas bygga på vad kommittén funnit vid genomgången av lagstiftningen. I slutbetänkandet genomför kommittén en grundlig genomgång och analys av de centrala frågorna om ett utökat grundlagsskydd för den personliga integriteten och om ett förbud mot integritetskränkande fotografering. Även om jag inte fullt ut delar kommitténs uppfattning i dessa frågor anser jag att betänkandet utgör ett gediget underlag för ett fortsatt lagstiftningsarbete. En komplettering av regeringsformen Jag ställer mig positiv till ett utökat grundlagsskydd för den personliga integriteten. Det är vidare en i och för sig eftersträvansvärd ordning att det finns lag- Postadress Gatuadress Telefon E-post Box STOCKHOLM Östermalmsgatan 87 C, 3 tr Telefax Webbadress

2 Sida 2 (6) stöd för åtgärder som innebär ett påtagligt intrång i den personliga integriteten. Som jag nämnde inledningsvis måste emellertid integritetsskyddsintresset alltid vägas mot andra samhällsintressen som t.ex. kravet på att samhällets brottsbekämpande åtgärder är effektiva. Den grova och organiserade brottsligheten har under senare år växt sig allt starkare och utgör i dag ett allvarligt samhällsproblem. En grundläggande förutsättning för en effektiv bekämpning av denna brottslighet är en väl fungerande kriminalunderrättelse- och spaningsverksamhet. Ett utökat grundlagsskydd för den personliga integriteten får därför inte medföra att polisens och övriga myndigheters verksamhet avseende övervakning och kartläggning av kriminella grupperingar försvåras. Med detta som utgångspunkt vill jag peka på följande omständigheter. Regeringen uppdrog den 20 december 2007 åt en särskild utredare att, med särskilt beaktande av bl.a. rättssäkerhets- och integritetsskyddsaspekterna, överväga vissa straffprocessuella och polisrättsliga frågor angående de brottsbekämpande myndigheternas dolda spanings- och utredningsverksamhet. Utredningen har antagit namnet Polismetodsutredningen. Utredningen ska bl.a. överväga en ändamålsenlig författningsreglering av sådan användning av tekniska spaningsmetoder som utgör ett intrång i enskildas integritet eller av andra skäl bör lagregleras. I direktiven hänvisas till att Integritetsskyddskommittén i sitt delbetänkande uttalat att det finns starka skäl att förorda att integritetskänsliga spaningsmetoder blir föremål för en reglering och att en sådan reglering bör vara så teknikneutral som möjligt och undvika att uttömmande ange vilka metoder som avses (Dir. 2007:185). Den tekniska utvecklingen går allt snabbare. Det kan därför förutsättas att det även i framtiden kommer att utvecklas nya tekniska metoder vilka kan användas i brottsbekämpande syfte. Det vore enligt min mening olyckligt om en ny sådan metod som är effektiv vid spaning mot t.ex. kriminella grupperingar inte kan användas av de brottsbekämpande myndigheterna förrän saken blivit föremål för lagstiftning. En sådan ordning skulle hämma kampen mot den grova och organiserade brottsligheten på ett omotiverat sätt. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om det bör ställas krav på lagstöd för att myndigheterna ska få använda sig av metoder som enskilda fritt kan använda. Detta gäller t.ex. inspelning utan samtycke av telefonsamtal eller andra samtal som enskilda har med företrädare för en myndighet. Vid samtal mellan enskilda står det respektive samtalspart fritt att göra inspelningar utan samtycke. Detta gäller även i situationer där en enskild t.ex. har anlitat en privatdetektiv för att få fram uppgifter. Jag är tveksam till att det generellt sett utgör en allvarligare kränkning för en enskild när det är en myndighetsperson som spelar in ett samtal än när det är en annan enskild. En annan sak är att det självfallet finns situationer när en myndighet av integritetsskäl bör avstå från att spela in samtal. Emellertid har det i olika sammanhang hävdats att det nämnda förfarandet, i vart fall under vissa förutsättningar, skulle strida mot

3 Sida 3 (6) artikel 8 i Europakonventionen och att en lagreglering därmed är nödvändig (se t.ex. BRU:s delbetänkande Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen SOU 2003:74, s. 83 ff). Även om jag som nämnts anser det vara en i och för sig eftersträvansvärd ordning att det finns lagstöd för åtgärder som innebär ett påtagligt intrång i den personliga integriteten måste en reglering innefatta en intresseavvägning som på ett tydligt sätt tar hänsyn till intresset av en effektiv bekämpning av den samhällsfarliga grova och organiserade brottsligheten. Enligt min mening måste det föreslagna utökade grundlagsskyddet analyseras ytterligare i syfte att undanröja varje tvivel om att regleringen inte kommer att opåkallat försvåra eller hämma myndigheternas bekämpning av denna brottslighet. Frågan om ett utökat grundlagsskydd hänger också, i nu aktuellt avseende, nära samman med de frågor som omfattas av Polismetodsutredningens uppdrag. Den har därför en viktig roll i sammanhanget, inte minst när det gäller att på ett så teknikneutralt sätt som möjligt reglera användningen av tekniska spaningsmetoder som utgör ett intrång i enskildas integritet. I det fortsatta lagstiftningsarbetet blir således en samordning av Integritetsskyddskommitténs förslag och Polismetodsutredningens arbete av största vikt. Olovlig fotografering Allmänt Jag är positiv till att det införs en straffbestämmelse som träffar integritetskränkande fotografering. I likhet med kommittén anser jag att en straffsanktionering uppfyller de krav som bör ställas för att nykriminalisering ska få tillgripas. Enligt min uppfattning är emellertid den av kommittén föreslagna straffbestämmelsen i behov av omarbetning innan den kan läggas till grund för lagstiftning. Skyddsobjektet Jag delar kommitténs uppfattning att skyddsobjektet vid en kriminalisering ska begränsas till fotografering av personer. Kommittén uttalar att det skulle föra alltför långt om skyddsobjektet inte begränsas till identifierbara personer. Uttalandet kan tolkas som att personen måste kunna identifieras endast utifrån bilden. En sådan tillämpning överensstämmer inte med ordalydelsen och kan enligt min mening inte vara avsedd. Avgränsningen till vissa platser Kommittén föreslår att det straffbara området ska omfatta både dold och öppen fotografering. Som skäl för att även öppen fotografering ska omfattas redovisar kommittén två exempel på öppen fotografering som skulle förbli lagliga om det straffbara området begränsades till fotografering i smyg. Exemplen avser att personer, som i övrigt inte har något med händelseförloppen att göra, öppet fotograferar personer i utsatta situationer. I första exemplet är det en flicka som förmåtts visa brösten och i andra exemplet en person som blir mobbad eller

4 Sida 4 (6) misshandlad på ett förnedrande sätt. Enligt min mening talar emellertid mycket för att fotografen i båda exemplen, enligt nu gällande lagstiftning, skulle anses ha gjort sig skyldig till ofredande. Det måste anses vara fråga om mycket hänsynslösa och kränkande beteenden mot personer som redan befinner sig i utsatta situationer. Jag vill vidare särskilt peka på att den av kommittén föreslagna straffbestämmelsen inte skulle träffa de i föregående stycke nämnda exemplen för det fall händelserna utspelade sig på allmän plats. Det är enligt min uppfattning otillfredsställande att sådana mycket kränkande beteenden inte omfattas av den föreslagna kriminaliseringen. Om den som blir utsatt för fotografering inte är medveten om det kan för övrigt inte heller ansvar för ofredande komma i fråga. Som ytterligare ett exempel på klart straffvärda beteenden som inte skulle omfattas av den av kommittén föreslagna straffbestämmelsen vill jag nämna en nyligen avkunnad tingsrättsdom. I målet var utrett att en ordningsvakt inne i en butik med sin mobiltelefon fotograferat en kvinna under hennes kjol. Tingsrätten ogillade åtalet för sexuellt ofredande med motiveringen att det inte i sig är brottsligt att filma eller fotografera en person utan vederbörandes vetskap eller samtycke (Solna tingsrätts, avd. 50, dom den 21 maj 2008 i mål B ). De nämnda exemplen visar enligt mening tydligt att en kriminalisering som begränsas till fotografering av personer som befinner sig på platser dit allmänheten inte har insyn är otillräcklig. En straffbestämmelse bör enligt min uppfattning under vissa förutsättningar kunna träffa även fotografering på allmän plats. Försvarlighetsrekvisitet Kommittén har föreslagit att det straffbara området inte ska omfatta fall då fotograferingen är försvarlig. Det är fråga om ett öppet rekvisit som kan förutsättas komma att medföra betydande tillämpningsproblem för åklagare och domare. I detta ligger att bestämmelsen också riskerar att brista i förutsebarhet vilket är olyckligt från ett legalitetsperspektiv. Enligt kommittén ska syftet med fotograferingen ofta vara av avgörande betydelse vid bedömningen av om gärningen är att anse som försvarlig. Enligt min mening bör lagstiftningen ha ett annat fokus. Det är fråga om en kriminalisering till skydd för den enskildes integritet. Utgångspunkten bör därför tas i kränkningen av den enskilde och inte i vilket syfte fotografen haft. Ju allvarligare kränkningen är desto mindre utrymme måste rimligtvis finnas för att anse gärningen försvarlig. Kommittén uttalar att en reglering av rätten att fotografera och filma utan samtycke delvis kan komma att beröra de grundlagsskyddade medierna. Anskaffarfrihet konstateras gälla som huvudregel enligt såväl tryckfrihetsförord-

5 Sida 5 (6) ningen som yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt kommittén utgör denna lagstiftning emellertid inte hinder mot att i vanlig lag reglera det sätt på vilket uppgifter anskaffas (1 kap. 9 5 tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 12 yttrandefrihetsgrundlagen). En reglering som innebär ett förstärkt integritetsskydd genom att anskaffandet av integritetskänslig information begränsas anses därför, i motsats till en reglering av spridande av sådan information, ligga inom kommitténs uppdrag. I detta sammanhang vill jag peka på att grundlagsskyddet för medierna kommer att begränsa den föreslagna straffbestämmelsens effektivitet. Låt säga att en person i hemlighet blir fotograferad i sitt hem i en privat situation och omständigheterna även i övrigt är sådana att kraven för straffbarhet är uppfyllda. Fotografen utnyttjar sin meddelarfrihet och överlämnar bilden till en tidning för publicering. Bilden publiceras varefter den avfotograferade gör polisanmälan. I denna situation skyddas gärningsmannen av meddelarfriheten vilket innebär att det under en brottsutredning normalt blir mycket svårt att identifiera gärningsmannen. Kommitténs uttalande om att fotografering i journalistiskt syfte ibland men inte alltid kan tänkas uppfylla kravet på försvarlighet bör enligt min uppfattning ses som ett utslag av att direktiven inte omfattar förslag som berör integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massmedierna. Den föreslagna bestämmelsens förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör enligt min mening bli föremål för ytterligare överväganden. Straffskalan Enligt kommitténs förslag ska den som döms för olovlig fotografering dömas till böter eller fängelse i högst två år. Den som gör sig skyldig till ofredande enligt 4 kap. 7 brottsbalken döms till böter eller fängelse i högst ett år. Med hänsyn till att det för ansvar för ofredande uttryckligen krävs att gärningsmannen beter sig hänsynslöst anser jag att skillnaden mellan straffskalorna kan ifrågasättas. Något om hur en straffbestämmelse bör utformas Som framgått i det föregående anser jag att den av kommittén föreslagna straffbestämmelsen inte bör genomföras i föreliggande skick. Utformningen av en straffbestämmelse avseende integritetskränkande fotografering bör analyseras ytterligare. Utgångspunkten för en kriminalisering bör enligt min mening tas i avbildningen som sådan. Straffbestämmelsen bör därför utformas på ett sådant sätt att den omfattar fotografering av personer som befinner sig i situationer där det får anses som kränkande att bli avbildad. Om personen befinner sig i sitt hem eller på allmän plats bör därvid sakna betydelse. Eftersom syftet med bestämmelsen

6 Sida 6 (6) är att skydda den personliga integriteten anser jag att den naturligt hör hemma bland brotten mot frihet och frid i 4 kap. brottsbalken. Enligt min mening bör det övervägas att knyta straffansvaret för integritetskränkande fotografering till bestämmelsen om ofredande i 4 kap. 7 brottsbalken. Övrigt Kommittén bedömer att den föreslagna straffbestämmelsen om olovlig fotografering sammantaget inte kan förväntas medföra någon nämnvärd ökad belastning för rättsväsendet. Om förslaget genomförs innebär det en utvidgning av det kriminaliserade området. Som kommittén själv uttalar har senare tids närmast explosionsartade tekniska utveckling som radikalt har förändrat människors vardag och förhållandet enskilda emellan inneburit att problemen med olovligt tagna bilder ökat dramatiskt. Mot denna bakgrund finns det anledning att räkna med att en nykriminalisering skulle leda till en beaktansvärd ökning av antalet anmälningar, förundersökningar, beslut i åtalsfrågan och domstolsförhandlingar. En kriminalisering skulle också ställa krav på metodutveckling och rättsutveckling. Enligt min mening skulle allt detta innebära sådana merkostnader att Åklagarmyndigheten bör tillföras ytterligare resurser. I detta ärende har riksåklagaren Anders Perklev beslutat. Chefsåklagaren Lars Persson har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också överåklagaren Nils Rekke och byråchefen Stefan Johansson deltagit. Anders Perklev Lars Persson För kännedom till: Ekobrottsmyndigheten Samtliga utvecklingscentrum