Datum Vår referens Sida Dnr: (10)

Transkript

1 Datum Vår referens Sida Dnr: (10) Ert datum Er referens Nätsäkerhetsavdelningen Peder Cristvall Justitiedepartementet Stockholm En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen, Delbetänkande av Polismetodutredningen (SOU 2009:1) Post- och telestyrelsen (PTS) har enligt 1 förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen ett samlat ansvar inom området för elektronisk kommunikation. PTS har med utgångspunkt från myndighetens verksamhetsområden följande synpunkter. Sammanfattning All form av statlig kontroll innebär mer eller mindre ingripande åtgärder gentemot den enskilde. Då beslut fattas om statlig kontroll bör en avvägning göras mellan den samhälleliga nytta eller säkerhet kontrollen medför jämfört med det ingripande som den enskilde utsätts för. PTS anser att det beträffande flera av utredningens förslag saknas en avvägning mellan effektivitet i brottsbekämpningen och skyddet för den personliga integriteten. I stället framhålls vikten av att de brottsbekämpande myndigheterna får utökad tillgång till uppgifter om enskilda. PTS konstaterar att de gränsdragningsproblem som förekommer med nuvarande reglering, vad gäller vilken kategori av uppgifter en begäran om utlämnande av uppgifter ska hänföras till, nu enligt utredningens förslag föreslås bedömas av olika myndigheter och överprövas av olika domstolar. PTS anser därför att det är av stor vikt att det i förarbetena till den föreslagna lagstiftningen på ett tydligt sätt redovisas när en begäran om utlämnande av uppgifter ska betraktas såsom en begäran om uppgift om abonnemang, respektive som en begäran om uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. PTS anser vidare att kategorierna uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande är förlegade och att en annan uppdelning av uppgifterna i kategorier skulle vara mer ändamålsenlig. Förslagen i delbetänkandet leder dock varken till en sådan mer Kommunikationsmyndigheten PTS Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Birger Jarlsgatan 16 Telefax: Stockholm pts@pts.se

2 2(10) ändamålsenlig reglering eller ett sådant förtydligande av rättsläget som myndigheten under lång tid har efterfrågat. PTS anser vidare att skälen till utredningens förslag om att de brottsbekämpande myndigheterna ska få inhämta lokaliseringsuppgifter som saknar samband med kommunikation inte redovisas på ett tillfredställande sätt. Förslaget innebär en utvidgning av gällande rätt att inhämta uppgifter på bekostnad av att skyddet för den personliga integriteten minskar. PTS är även av uppfattningen att utredningens förslag att uppgifter om abonnemang ska få begäras ut av brottsbekämpande myndigheter utan begränsning till brott av viss svårighetsgrad är bristfälligt motiverat. Det görs i betänkandet inte någon avvägning mellan de brottsbekämpande myndigheternas behov av ökad tillgång till uppgifter om abonnemang och det motstående intresset av att skydda de aktuella uppgifterna, vilka omfattas av tystnadsplikt. PTS anser att det är lämpligt att kontrollfunktioner inrättas då det föreslås bli lättare för de brottsbekämpande myndigheterna att få ut uppgifter om elektronisk kommunikation än enligt nuvarande reglering. Att den enskildes rätt till överprövning är beroende av att underrättelse sker innebär att möjlighet till överprövning endast kommer att vara aktuell i begränsad omfattning. PTS anser att det bör redovisas tydligare i vilken mån underrättelse i praktiken kommer att ske, varigenom det skulle framgå i vilken utsträckning den enskilde faktiskt har möjlighet att nyttja rätten till överprövning av ett beslut. Då det enligt utredningens förslag ska fattas beslut om inhämtning av uppgifter för underrättelseverksamhet i den egna verksamheten, och det finns mycket få rättssäkerhetsgarantier i övrigt, anser PTS att det bör finnas en skyldighet att underrätta enskild även vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Myndigheten är vidare av uppfattningen att det med utredningens förslag om utökade möjligheter till inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation blir än viktigare med den kontrollfunktion som ett offentligt ombud innebär. Möjligheten att ha offentliga ombud vid beslut om inhämtande av uppgifter om elektronisk kommunikation bör därför utredas ytterligare.

3 3(10) Inställning 6.2 Tydliga och rättssäkra befogenheter för utfående av uppgifter om elektronisk kommunikation Enligt utredningens förslag kommer PTS även i fortsättningen att vara den myndighet som med stöd av lag (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) har att utöva tillsyn över, och i det enskilda fallet bedöma en begäran om inhämtande av uppgift om abonnemang. Utredningen föreslår dock att annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande ska kunna inhämtas från leverantörer efter beslut om hemlig teleövervakning enligt bestämmelserna i rättegångsbalken. I underrättelseverksamhet ska uppgift som angår ett särskilt meddelande kunna hämtas in med stöd av den föreslagna lag om tillgång till uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet PTS är den myndighet som idag har att utöva tillsyn över inhämtandet av uppgift om abonnemang och uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande enligt 6 kap respektive 3 LEK. Det är följaktligen PTS som i sin verksamhet har att i det enskilda fallet bedöma huruvida en begäran om utlämnande av en viss uppgift ska anses avse uppgift om abonnemang, uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande eller om begäran inte omfattas av skyldigheten att lämna ut uppgifter med stöd av bestämmelsen. PTS har erfarenhet av att det vid tillämpningen av nuvarande regelverk kan uppstå gränsdragningsproblem vid bedömningen av vilken av de nämnda bestämmelserna i LEK som en begäran om utlämnande av uppgifter ska hänföras till. Mot bakgrund av att den kategori som en uppgift anses tillhöra är avgörande för under vilka förutsättningar den aktuella uppgiften skall lämnas ut är bedömningen av hur en begäran ska kategoriseras av stor betydelse. PTS förslås även fortsättningsvis ha tillsynsansvar vad gäller beslut om utlämnande av uppgift om abonnemang och myndighetens ställningstaganden kommer såsom förvaltningsbeslut även framöver att kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Vad gäller utlämnande av uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande kommer det enligt utredningens förslag i stället att vara domstol, åklagare, förundersökningsledare eller chefen för den brottsbekämpande myndigheten som i de olika verksamheterna har att bedöma om en begäran om utlämnande av en viss uppgift avser just annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. I den mån det enligt utredningens förslag kommer att vara möjligt att överklaga de beslut som fattas om inhämtande av uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande är det allmän domstol som kommer att pröva de utlämnanden som beslutats. Det kan dock konstateras att PTS fortfarande kommer att göra bedömningar beträffande utlämnande av annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt

4 4(10) meddelande enligt 6 kap. 22 första stycket 8 LEK då SOS Alarm begär ut sådana uppgifter. De gränsdragningsproblem som förekommer med nuvarande reglering vad gäller vilken kategori av uppgifter en begäran ska hänföras till kommer enligt utredningens förslag att bedömas av olika myndigheter beroende på karaktären av den uppgift som efterfrågas och sedermera även att prövas av olika domstolar. Det skulle i praktiken kunna innebära att PTS kan göra bedömningen att en begäran om utlämnande av en specifik uppgift snarare bör betraktas såsom en uppgift om ett särskilt elektroniskt meddelande, i stället för en begäran om uppgift om abonnemang. De som fattar beslut vid de brottsbekämpande myndigheterna, respektive den överprövande domstolen, kan i stället komma att bedöma en begäran om utlämnande av en likadan uppgift som en uppgift om abonnemang. Det är därför av stor vikt att det i förarbetena till den föreslagna lagstiftningen på ett tydligt sätt redovisas när en begäran om utlämnande av uppgifter ska betraktas såsom en begäran om uppgift om abonnemang, respektive som en begäran om uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. 6.4 Tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet (6.4.3 Vem ska fatta beslut) PTS är av uppfattningen att det är viktigt ur rättsäkerhetssynpunkt att beslut om tvångsmedel inte fattas inom den organisation som ska använda informationen i sin verksamhet och som därmed har eget intresse i saken. Myndigheten har i utredningen framfört ståndpunkten att beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation som utgångspunkt bör fattas utom underrättelseverksamheten och att det i första hand bör vara domstol som fattar beslut. Ståndpunkten har dock inte hörsammats i utredningen. 6.5 Tillgång till lokaliseringsuppgifter Utredningen föreslår att lokaliseringsuppgifter som saknar samband med kommunikation ska få inhämtas under samma förutsättningar som hemlig teleövervakning enligt rättegångsbalken, samt med stöd av den föreslagna lagen om tillgång till uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. De brottsbekämpande myndigheterna har idag inte möjlighet att inhämta sådana uppgifter med stöd av rättegångsbalken eller LEK. PTS kan konstatera att det i betänkandet endast redogörs för de behov de brottsbekämpande myndigheterna anser sig ha i sin verksamhet av uppgifter om lokaliseringsuppgifter som saknar samband med kommunikation. Det motstående intresset som utgörs av den enskildes intresse av att sådana uppgifter inte skall vara tillgängliga i den utsträckning som de

5 5(10) brottsbekämpande myndigheterna anser sig ha behov av beaktas dock inte av utredningen. Det görs i betänkandet inte heller någon avvägning mellan det behov av tillgång till uppgifter om lokaliseringsuppgifter som saknar samband med kommunikation som utredningen anser föreligga och det motstående intresset av att skydda de här aktuella uppgifterna. PTS anser att denna brist på redovisning av de skäl som ligger bakom utredningens förslag är märklig mot bakgrund av att förslaget innebär en förändring av gällande rätt som minskar skyddet för den personliga integriteten. Detta i synnerhet då förslaget medför att information om var någon befunnit sig vid en viss tidpunkt då elektronisk kommunikation inte ens har skett blir tillgänglig för myndigheters granskning. 6.6 Inhämtning av uppgifter om abonnemang Uppgifter om abonnemang ska få lämnas ut utan begränsning till brott av viss svårighetsgrad Utredningen föreslår att den nu gällande begränsningen av skyldigheten för leverantörer att till brottsbekämpande myndigheter lämna ut uppgifter om abonnemang endast vid misstanke om brott av viss svårighetsgrad ska tas bort. Detta medför att sådana uppgifter får begäras ut av brottsbekämpande myndigheter utan begränsning till brott av en viss svårighetsgrad. Uppgift om abonnemang omfattas enligt 6 kap. 20 första stycket 1 LEK av tystnadsplikt. Sådana uppgifter får dock, trots tystnadsplikt, med stöd av 6 kap. 22 första stycket 2 LEK lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter då det rör sig om brott för vilket fängelse är föreskrivet och där brottet i det enskilda fallet bedöms föranleda annan påföljd än böter. PTS kan konstatera att det i betänkandet endast redogörs för de behov de brottsbekämpande myndigheterna anser sig ha av uppgifter om abonnemang. Något argument för att det skyddsintresse som legat till grund för gällande lagstiftning, enligt vilket uppgifter om abonnemang omfattas av tystnadsplikt och endast får lämnas ut under vissa förutsättningar, inte längre gör sig gällande anförs inte. Den enskildes intresse av att sådana uppgifter inte skall vara tillgängliga i den utsträckning som de brottsbekämpande myndigheterna anser sig ha behov av beaktas inte av utredningen. Det görs i betänkandet inte heller någon avvägning mellan det behov av en ökad tillgång till uppgifter om abonnemang som utredningen anser föreligga och det motstående intresset av att skydda de här aktuella uppgifterna, vilka omfattas av tystnadsplikt. Inte heller framförs argument för att de behov som anges föreligga av utvidgade möjligheter till utlämnande av uppgifter om abonnemang ska väga tyngre än de intressen som ligger bakom nuvarande lagstiftning.

6 6(10) Då utredningens förslag innebär att uppgifter om abonnemang, till skillnad från idag, utan begränsning ska få begäras ut av brottsbekämpande myndigheter är den bristande redovisningen av skälen för utredningens bedömning anmärkningsvärd. PTS har genom sitt deltagande i utredningen gett uttryck för denna ståndpunkt, vilket dock inte har beaktats. De brottsbekämpande myndigheterna ska få besluta om inhämtning av uppgifter om abonnemang Utredningen föreslår att de brottsbekämpande myndigheterna även fortsättningsvis ska få fatta beslut om inhämtande av uppgifter om abonnemang. Som skäl anförs att integritetsskyddsskäl inte hindrar en sådan ordning då det är fråga om uppgifter som inte avslöjar användningen av elektronisk kommunikation. PTS kan konstatera att det enligt nuvarande lagstiftning i LEK visserligen är de brottsbekämpande myndigheterna som fattar beslut om inhämtande av uppgifter om abonnemang. Detta förhållande balanseras dock av att det för ett utlämnande av uppgifterna krävs att det är fråga om misstanke om brott av viss svårighetsgrad. Denna begränsning föreslår utredningen ska tas bort. PTS anser att det är märkligt att utredningen inte redovisar några skäl för varför den rådande balansen i regleringen ska förändras då utredningens förslag innebär att uppgifter om abonnemang ska bli tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheter i större utsträckning än idag. Att det vid en förändring av gällande rätt till nackdel för skyddet för den personliga integriteten inte redovisas några skäl för varför de brottsbekämpande myndigheterna även fortsättningsvis ska få fatta beslut om inhämtande av uppgifter om abonnemang är anmärkningsvärt. Myndigheten anser därför att skälen för förslaget är bristfälligt redovisade. Mer ändamålsenlig indelning av uppgifter i olika kategorier Förutsättningarna för att brottsbekämpande myndigheter ska få tillgång till uppgift om abonnemang eller annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande regleras i 6 kap. 22 första stycket 2 och 3 LEK. PTS har i olika sammanhang framfört ståndpunkten att dessa kategorier av uppgifter, som enligt 6 kap. 20 första stycket 1 och 3 LEK omfattas av tystnadsplikt, är förlegade och att en annan uppdelning av uppgifterna i kategorier skulle vara mer ändamålsenlig. Den tekniska utvecklingen har inneburit att det i många fall har varit svårt att bedöma hur nya tekniska företeelser ska betraktas inom ramen för de befintliga kategorierna av uppgifter. Förarbetena till lagstiftningen har heller inte lämnat någon direkt vägledning för

7 7(10) bedömningen av vilka uppgifter som i det enskilda fallet ska anses tillhöra endera kategorin. PTS är av uppfattningen att det vore lämpligt med en uppdelning av uppgifter i fler kategorier än de nuvarande två och där uppdelningen är mer inriktad på syftet med användningen av uppgifterna. En sådan uppdelning skulle även vara teknikneutral. De idag återkommande svåra gränsdragningsproblemen rörande vilken av de nuvarande två kategorierna en uppgift skall hänföras till skulle kunna undvikas med en sådan uppdelning. En sådan uppdelning skulle även möjliggöra att man i större utsträckning kan ställa olika krav på utlämnande av olika uppgifter, vilket skulle ge utrymme för avvägningar beträffande de konsekvenser för den personliga integriteten som ett utlämnande av uppgifter av olika slag medför. Med dagens två kategorier av uppgifter och de vitt skilda skyddsnivåer som enligt utredningens förslag ska tillämpas för ett utlämnande av de olika uppgifterna får det mycket stor betydelse vilken kategori en begärd uppgift hänförs till. PTS har i sitt arbete i utredningen framhållit behovet av att en förändring av bestämmelserna i LEK om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter övervägs. Behovet har dock inte hörsammats i utredningen, vilket PTS beklagar. De i delbetänkandet förslagna förändringarna av lagstiftningen om utlämnande av uppgifter om elektronisk kommunikation leder varken till en sådan mer ändamålsenlig reglering eller ett sådant förtydligande av rättsläget som myndigheten under lång tid har efterfrågat. De tillämpningsproblem som hittills förekommit kommer med utredningens förslag att finnas kvar. 6.7 Överprövning m.m. PTS anser att det är lämpligt att kontrollfunktioner inrättas då det föreslås bli lättare för de brottsbekämpande myndigheterna att få ut uppgifter om elektronisk kommunikation än enligt nuvarande reglering. PTS är därför av uppfattningen att det är lämpligt att det är möjligt att överklaga beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation. Enligt utredningens förslag är det dock endast då hemlig teleövervakning beslutats av undersökningsledare eller åklagare som det ska finnas möjlighet för den enskilde att överklaga ett beslut. Myndigheten anser att det vore önskvärt att möjligheten att överklaga beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation även finns då beslut fattats om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet. Då det enligt utredningens förslag inte ska finnas offentliga ombud blir möjligheten att kunna begära överprövning av ett beslut än viktigare (se nedan 6.8). Som framgår av betänkandet saknar dock den enskilde i praktiken möjlighet att överklaga beslut om utlämnande av uppgifter om elektronisk kommunikation

8 8(10) eftersom denne vanligtvis saknar kunskap om beslutet. Möjligheten till rättens prövning av beslutet fyller därför bara en reell funktion ur rättssäkerhetsperspektiv i de situationer det sker en underrättelse till enskild. Denna, enligt utredningens förslag, enda möjlighet för den enskilde att utnyttja möjligheten till överprövning av ett beslut föreslås dock vara föremål för omfattande undantag. Att rätten till överprövning är beroende av att underrättelse sker innebär, som framgår av betänkandet, att möjlighet till överprövning endast kommer att vara aktuell i begränsad omfattning. I den mån det blir aktuellt med överprövning kommer sådan även i praktiken att ske först en tid efter det att uppgifter inhämtats om en person. PTS anser att det bör redovisas tydligare i vilken utsträckning den enskilde faktiskt har möjlighet att nyttja rätten till överprövning av ett beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation. Den faktiska nivån på skyddet för rättssäkerheten vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt utredningens förslag ska framgå tydligt så att rättssäkerheten inte framstår som högre än vad den faktiskt är Offentligt ombud Utredningen har inte ansett sig ha möjlighet att pröva frågan om offentliga ombud bör medverka i de fall som enligt utredningens förslag ska kräva beslut om hemlig teleövevakning. Som framgått ovan anser PTS att det är lämpligt att kontrollfunktioner inrättas för att balansera utredningen föreslag om att det ska bli lättare för de brottsbekämpande myndigheterna att få ut uppgifter om elektronisk kommunikation. Som redan framhållits är den föreslagna rätten till överprövning beroende av att underrättelse sker, vilket innebär att möjlighet till överprövning i praktiken endast kommer att finnas i begränsad omfattning. PTS är därför av uppfattningen att det finns behov av att en oberoende part i form av offentligt ombud bevakar enskildas integritetsintressen vid de beslut som fattas. Myndigheten gör bedömningen att detta behov finns såväl vid beslut om hemlig teleövervakning med stöd av rättegångsbalkens bestämmelser, som vid beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Utredningen gör bedömningen att inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation till följd av utredningens förslag kommer att öka. PTS kan konstatera att till detta kommer Trafikuppgiftsutredningens förslag om skyldighet för leverantörer att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation (SOU 2007:76). Myndigheten instämmer i utredningens bedömning att

9 9(10) inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation sannolikt kommer att öka. PTS anser därför att det med utredningens förslag om utökade möjligheter till inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation blir än viktigare med den kontrollfunktion som ett offentligt ombud innebär. Möjligheten att ha offentliga ombud vid beslut om inhämtande av uppgifter om elektronisk kommunikation bör därför utredas ytterligare. 6.8 Underrättelse till enskild I betänkandet föreslås att underrättelse till enskild ska ske i efterhand vid inhämtande av uppgifter om elektronisk kommunikation genom beslut om hemlig teleövervakning. Underrättelse ska dock inte ske bl.a. när uppgifter inhämtats om vilka mobila elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst avgränsat geografiskt område. Förutsättningarna för underrättelse är reglerade i rättegångsbalken och innebär bl.a. att om det gäller sekretess för en uppgift i en underrättelse får den skjutas upp tills sekretessen inte längre gäller och att underrättelse får underlåtas om sekretess hindrat underrättelse under ett års tid. PTS anser att då den enskilde har mycket små möjligheter att bevaka sin rätt vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation bör det med hänsyn till behovet av rättssäkerhet finnas en skyldighet att underrätta den enskilde. Då det enligt utredningens förslag ska fattas beslut om inhämtning av uppgifter för underrättelseverksamhet i den egna verksamheten, och det finns mycket få rättssäkerhetsgarantier i övrigt, bör det finnas skyldighet att underrätta enskild även vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Utredningen anför som skäl emot att införa skyldighet att underrätta enskild att en sådan skyldighet skulle behöva omgärdas med så många undantag att den skulle framstå som illusorisk (s. 150). Å andra sidan framgår det även av betänkandet att en sådan skyldighet kan ha en återhållande verkan på användningen av metoderna och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer noggrant sätt(s. 149). PTS anser det senare har stor betydelse i sammanhanget och att det därför bör finnas skyldighet att underrätta enskild även vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Myndigheten kan konstatera att det i betänkandet inte redovisas i vilken utsträckning inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i praktiken bör komma att omfattas av sekretess och i vilken mån ett års sekretess är vanligt förekommande, med konsekvensen att underrättelse får

10 10(10) underlåtas. Det är därför svårt att göra en bedömning av i vilken mån underrättelse till enskild kommer att ske i praktiken. PTS efterlyser därför en tydligare redovisning av i vilken mån utredningens förslag om skyldighet att underrätta enskild medför att den enskilde får möjlighet att bevaka sina rättigheter vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation. Katarina Kämpe Yttrandet har beslutats av stf. generaldirektören Katarina Kämpe. I ärendets handläggning har även t.f. avdelningschefen Christoffer Karsberg och juristerna Camilla Philipson Watz och Peder Cristvall (föredragande) deltagit.