3 juni Till Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen Stockholm. Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel Ert Dnr Fi2003/1069

Transkript

1 PETER EINARSSON Tel & fax E-post 3 juni 2003 Till Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen Stockholm Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel Ert Dnr Fi2003/1069 Ekologiska Lantbrukarna stöder HOBS-utredningens huvudslutsats, det vill säga att både handelsgödsel- och bekämpningsmedelsskatterna ska finnas kvar. Men vi har avvikande uppfattning om både utformning och nivåer. Ekologiska Lantbrukarna har länge förordat en ökad användning av miljöskatter/miljöavgifter som styrmedel i jordbruket. Med tanke på att PPP (förorenaren betalar) är en grundprincip som Sverige internationellt utfäst sig att tillämpa, borde frågeställningen i detta sammanhang snarast vara om det finns särskilda skäl att göra ett undantag just för jordbrukets kemikalieanvändning. Vi kan inte se några sådana skäl. 1 Generellt om kvävebeskattning Utredningens resonemang kring kvävebeskattningen lider genomgående av en överdriven fokusering på symptom istället för på orsak. Grundorsaken till kväveöverskotten i jordbruket är att den årliga tillförseln till sektorn från externa källor kraftigt överstiger växternas behov. Kväveläckage till luft eller vatten är ett av symptomen på detta strukturella överskott. Att symptomen uppstår främst i vissa delar av jordbruket (intensiv animalieproduktion, lätta jordar) är inte detsamma som 1 För tydlighetens skull vill vi understryka att vi förordar PPP även när det gäller områden där ekologiska lantbrukare drabbas lika hårt som konventionella av en beskattning, exempelvis fossila bränslen. Sågargatan 10 A Uppsala Telefon rikskansli Telefax rikskansli Webplats

2 att det är mest ändamålsenligt att angripa problemet där, vilket utredningen verkar förutsätta. Vi saknar också ett kretsloppsperspektiv. Utredningen resonerar vid upprepade tillfällen som om tillförsel av handelsgödsel respektive stallgödsel till ett fält var utbytbara storheter. Det görs med andra ord ingen skillnad mellan sådant kväve som redan är i kretslopp inom jordbruket och sådant som är ett nytillskott. På liknande sätt tappas resurseffektiviteten bort. I ett resonemang som återkommer på flera ställen talar utredningen om "risken" för att högre beskattning av handelsgödsel skulle leda till ökad användning av kvävefixerande grödor. Ur resurseffektivitetssynpunkt är det knappast negativt om jordbruket övergår från importerat kväve tillverkat med hjälp av fossilenergi till kväve som fixeras direkt på åkern med hjälp av solenergi. I samma resonemang anar vi också en missuppfattning av vad kvävefixerande grödor är. Utredningen uttrycker en oro för att en ökad odling av sådana skulle leda till större kväveutlakning än motsvarande tillförsel via handelsgödsel. Det det är riktigt att stora läckage kan förekomma vid odling av ettåriga kvävefixerande grödor i renbestånd för avslagning eller nedbrukning, då mängderna lättlösligt kväve kan bli mycket stora. Men denna typ av specialiserad gröngödsling är ytterst ovanlig i svenskt jordbruk och förekommer på sin höjd på några tusen hektar. Den normala formen av kvävefixerande gröda i Sverige är istället vall, dvs en blandning av kvävefixerande baljväxter och gräs. Vall odlas i första hand som fodergröda men har även bieffekten att bidra med kväve till efterföljande grödor, dels direkt via nedbrytningen av rot- och bladmassa efter nedplöjning, dels via stallgödseln från de djur som utfodras med vallgrödan. Vall odlas på strax under en miljon hektar, motsvarande cirka 35 procent av den svenska åkerarealen. Den odlas nästan uteslutande som en flerårig gröda med liggetid på 3-4 år. Ett stort vallinslag i växtföljden medför inte ökat utan tvärtom minskat kväveläckage jämfört med ettåriga grödor. Det beror dels på att marken lämnas bevuxen genom flera säsonger, dels på att vallen med sin långa växtsäsong förmår tillgodogöra sig mer kväve än någon annan av de vanliga grödorna. Handelsgödselskatten Det finns skäl att överväga om kvävebeskattningen kan göras mer effektiv genom att inte bara som idag beskatta handelsgödsel. Men då måste man utgå från en analys som tydligt skiljer på sådant kväve som cirkulerar i ett kretslopp (t ex stallgödsel, slaktrester), sådant som nytillförs med resurseffektiva metoder (t ex kvävefixering), och sådant som nytillförs med resursslösande metoder (t ex handelsgödsel, importerat kvävefoder). Framförallt är det viktigt att fokusera på de systemfel som är orsaken till överskotten och inte på enskilda aktörer i systemet. Det är ett faktum att de stora kväveläckagen uppkommer på gårdar med intensiv djurhållning. Men det är inte något som djurgårdarna ensamma kan åtgärda, eftersom de är kuggar i ett system där stora delar av foderodlingen sker på djurlösa gårdar, baserad uteslutande på handelsgödsel. Systemet leder till att stora mängder kväve koncentreras till djurgårdarna, men är det 2

3 djurbönderna som använder för mycket stallgödsel eller de djurlösa foderodlarna som använder för lite? Med vårt sätt att se är det ett gemensamt ansvar för hela jordbruket att undvika den här typen av obalanser. Bara genom systemförändringar kan kretsloppen slutas bättre och "behovet" av nytillskott minska. En effektiv miljöskatt bör ge incitament till detta. Framförallt av detta skäl är vi tveksamma till de tre alternativa beskattningssystem som utredningen diskuterar. Samtliga tenderar att koncentrera beskattningen till de delar av jordbruket där kväveläckage uppstår, inte till de punkter där nytillskotten kommer in i systemet. Därtill kommer, som utredningen konstaterar, att samtliga sådana dokumentationsbaserade system har hög adminstrationskostnad (såväl för lantbrukaren som myndigheterna) och många felkällor. Den mest näraliggande reformen av beskattningen ur vårt perspektiv är den som föreslagits bland annat av CLM i Nederländerna, och som diskuteras men avfärdas av utredningen, dvs att även skattebelägga kväve i fodermedel. Importerade proteinfodermedel från framförallt Nord- och Sydamerika är en allt större källa till nytillförsel av kväve i det svenska jordbruket. Det finns praktiska problem med skatteuttaget, men vi delar inte utredningens slutsats att de är omöjliga att lösa. CLMs bedömning var den motsatta och vi finner deras resonemang mer övertygande. Bekämpningsmedelsskatten Beträffande bekämpningsmedel för utredningen ett mycket märkligt resonemang som landar i antagandet att användningen kommer att förbli konstant eller rentav öka. Det antyds dessutom att man inte ens bör eftersträva minskad kemisk ogräsbekämpning, eftersom det skulle leda till ökade problem med kväveläckage. (Se s 262 ff.) Såvitt vi kan bedöma står utredningens resonemang i direkt strid med gällande miljömål, som klart slår fast att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön inom år ska reduceras till "nära noll". Detta är inte möjligt att åstadkomma utan en kraftig reduktion av bekämpningsmedelsanvändningen i jordbruket. Någon annan utgångspunkt för en diskussion av beskattningens roll finner vi inte relevant. Det är inte heller korrekt, som utredaren antyder, att det skulle saknas praktiska möjligheter att minska användningen. Tvärtom är det uppenbart att stora delar av dagens kemianvändning är ekonomiskt och inte tekniskt motiverad. Den sparar tid och pengar, men det saknas oftast inte alternativa metoder. För en mer detaljerad diskussion hänvisar vi till vårt remissvar från förra året på Jordbruksverkets utkast till bekämpningsmedelshandlingsplan (bifogas), där liknande argument mot en minskning av användningen luftades. När det gäller basen för skatteuttaget är vi överens med utredningen om att den måste ändras, och att en beskattning per hektardos är mest lämplig, eventuellt kompletterad med en differentiering efter miljö- och hälsorisker. Det lagtekniska problemet med att en skatt inte kan ändras av en myndighet löses enklast genom att åter döpa om den till avgift. 3

4 På längre sikt finner vi tanken om överlåtbara kvoter eller licenser intressant, i synnerhet eftersom det skulle möjliggöra att sätta ett tak på totalanvändningen som sedan efterhand kan justeras ned. Detta förtjänar vidare utredning. Den mest angelägna åtgärden just nu är dock att snarast höja skatteuttaget rejält, till en nivå där det ger en synbar effekt på användningen. Den har nu ökat oavbrutet sedan mitten av 90-talet och är i termer av antal bekämpningar per hektar betydligt högre än den var under "referensperioden" på 80-talet. Skattenivån i Sverige är endast cirka en tiondel av den danska, så det finns ett rejält utrymme för höjning innan det uppstår problem med konkurrens eller smuggling. För närvarande går smugglingen sannolikt i riktning till Danmark, inte därifrån, eftersom svenska priser överlag är markant lägre. Gemensamma frågor Såväl för handelsgödselskatt som bekämpningsmedelsskatt gäller att ett nationellt skatteuttag ger negativa konkurrenseffekter för svenskt lantbruk så länge andra EUländer inte har motsvarande skatter. Dessa effekter kan dock mildras kraftigt genom att skattemedlen återförs till jordbrukssektorn i annan form. Det finns idag politisk enighet om att tillämpa den modellen. Med full återföring finns inga starka skäl mot att höja beskattningen till en nivå som verkligen blir styrande för användningen. Vi menar att den svenska strategin bör vara att gå före på egen hand och höja beskattningen till en effektiv nivå. Men samtidigt bör regeringen aktivt argumentera inom EU för en harmonisering, till att börja med av en flexibel modell som för momsen. Ett första steg i denna riktning kunde vara en frivillig harmonisering mellan en mindre grupp likasinnade länder, som föreslagits av CLM i den tidigare nämnda rapporten. Avgörande för skatternas effektivitet är också, som utredningen påpekar, att influtna medel används på ett sätt som ger ytterligare incitament till miljöanpassning. Nuvarande modell för återföring har stora brister i det avseendet. Större delen används till en direkt återbetalning mot rudimentära dokumentationskrav. En del går till allmänna forskningsändamål inom jordbruket. Endast en mindre del går till direkt miljörelaterade ändamål. Fördelningen är dessutom inte offentligt redovisad vare sig för riksdag eller allmänhet. I samband med en översyn bör därför även principerna för återföringen övervägas. En näraliggande möjlighet är att använda medlen till förstärkt nationell finansiering inom de miljöprogram som delfinansieras av EU. Slutsatser handelsgödselskatt Höj skattesatsen till en nivå som ger tydlig effekt på förbrukningen. Driv på inom EU för en harmonisering med miniminivåer för skatteuttag. Undersök även möjligheterna till snabbare samordning på frivillig basis med likasinnade EU-länder. 4

5 Återför alla influtna medel till jordbrukssektorn i former som ger direkta incitament till miljöanpassning, exempelvis som nationell finansiering av nya miljöprogram. Överväg även beskattning av kväve i fodermedel. Övergå inte till en symptominriktad beskattning av t ex läckage eller överskott på gårdsnivå. Slutsatser bekämpningsmedelsskatt Ändra snarast basen för skatteuttaget till hektardos. Höj skattenivån kraftigt med danska nivån som vägledning. Återför alla influtna medel till jordbrukssektorn i former som ger direkta incitament till miljöanpassning, exempelvis som nationell finansiering av nya miljöprogram. Utred gärna möjligheterna till differentiering efter hälso- och miljörisker, men låt inte detta arbete försena skattehöjningen och övergången till hektardosbas. /Enligt uppdrag Med vänlig hälsning Peter Einarsson 5