Remissyttrande över betänkande av utredaren i översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll (SOU 2011:75)

Transkript

1 R2B YTTRANDE 1 (7) Juridiska avdelningen Landsbygdsdepartementet Stockholm Remissyttrande över betänkande av utredaren i översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll (SOU 2011:75) Ert diarienr L2011/3138 Domstolsverket har granskat betänkandet främst ut straffrättslig synvinkel. Sammanfattningsvis finns det skäl att ifrågasätta om det är lämpligt att i så hög grad som förslaget innebär kriminalisera beteenden genom myndighetsföreskrifter. Det är även av vikt att innebörden av ett flertal bestämmelser i förslaget förtydligas. Därtill behöver ett flertal oklarheter i förslaget vad gäller rubriksättningen samt uppdelningen av och förhållandet mellan olika paragrafer klargöras. Om inte annat anges avser lagrumshänvisningarna förslaget till ny djurskyddslag och sidhänvisningar betänkandet. 1 Kriminalisering genom myndighetsföreskrifter Förslaget innebär att reglering flyttas från djurskyddsförordningen till djurskyddslagen eller Jordbruksverkets föreskrifter. Enligt utredaren bör den detaljerade regleringen i hög grad flyttas till Jordbruksverkets föreskrifter (s. 23). Förslaget till ny djurskyddsförordning innehåller i stort sett bara delegeringar till Jordbruksverket. Det är av vikt att lagstiftaren uppmärksammar på vilken författningsnivå regleringen läggs. Utöver att domstolen enligt 12 kap. har att tillämpa olika straffskalor beroende på vilken typ av författning som överträds är det av stor principiell betydelse. I vissa fall innebär förslaget en mycket vid delegering till Jordbruksverket att meddela föreskifter. Enligt t.ex. 3 kap. 2 3 st. ges regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om hur djurs behov av naturligt beteende ska tillgodoses och vilka beteenden det är. Regeringen ska sedan delegera all behörighet vidare till Jordbruksverket, 3 kap. 1 förslaget till djurskyddsförordning. Det ska vara straffbart att bryta mot dessa föreskrifter, 12 kap 4. Utredaren föreslår att det till Jordbruksverkets arbete med föreskrifterna ska kopplas ett vetenskapligt råd med uppdraget att ta fram faktaunderlag. Det är positivt att föreskrifterna baseras på ett vetenskapligt faktaunderlag, men det är inte alltid lämpligt att en djurhållningsstandard ingår i ett straffbelagt förbud bara för att den är vetenskapligt belagt. Vad som ska vara straffbelagt kräver även andra överväganden än vetenskapliga Jönköping Besöksadress: Kyrkogatan 34 Telefon: Fax: domstolsverket@dom.se Expeditionstid: Måndag-fredag

2 YTTRANDE 2 (7) Den vida behörigheten för Jordbruksverket att meddela föreskrifter kan också komma att leda till problem vid rättstillämpningen. För det första framgår det inte klart av betänkandet var gränsen går mellan när någon ska anses ha brutit mot en föreskrift och när någon ska anses ha brutit mot djurskyddslagen. Om någon bryter mot t.ex. en föreskrift angående utfodring och vattning av ett visst djurslag - som meddelats med stöd av 3 kap. 6 4 p. - ska den då dömas med stöd av 12 kap. 1 för att ha brutit mot 3 kap. 4 1 st. 3 p., ej gett tillräckligt med foder och vatten, eller med stöd av 12 kap. 4 för att ha brutit mot den aktuella föreskriften? Hur rätten ska förhålla sig till detta nära förhållande mellan regleringen i lagen och i föreskrifterna måste klarläggas. För det andra bör det klarläggas i vad mån det krävs subjektiv täckning av det materiella innehållet i Jordbruksverkets föreskrifter för att någon ska kunna dömas för ett uppsåtligt brott. En vanligt förekommande situation är att åklagaren kan bevisa att djurägaren har kännedom om de faktiska förhållandena, men inte om innehållet i Jordbruksverkets föreskrifter. Eller att åklagaren kan bevisa att den som bedriver tillståndspliktig verksamhet har kännedom om verksamheten, men inte om att det krävdes tillstånd för att driva den. Vid bedömningen av gärningens straffvärde är det av betydelse i fall gärningen ska anses ha begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Som också nämns i betänkandet bör inte ett straffrättsligt system belastas med regelbrott som bra eller bättre kan beivras genom ett sanktionsavgiftssystem (s. 821f). Med ytterligare sanktionsavgifter skulle det kunna bli enklare och effektivare att beivra mindre förseelser (s. 843). Det bör noggrant övervägas om inte en högre andel av förbuden i djurskyddsförfattningarna bör vara sanktionerade med särskilda avgifter i stället för med straff. Enligt 12 kap. 9 2 st. utesluts straffansvar i de fall en särskild avgift ålagts. Detta innebär att brottmålsprocesser ofta undviks i fall av utebliven förprövning av förvaringsutrymmen för djur. Ett exempel på när det vore lämpligt med särskild avgift i stället för med straff är vid utebliven nyteknikprövning. Det lämpar sig inte att i ett brottmål pröva i vad mån det är tal om ny teknik som måste godkännas eller inte. Förutom att utredaren gör en skillnad mellan utebliven förprövning och utebliven nyteknikprövning vad gäller möjligheten att besluta om särskild avgift gäller olika straffskalor för de båda regelöverträdelserna. Utredaren motiverar de olika straffskalorna med att brott mot bestämmelserna om förprövning i första hand är sanktionerad med särskild avgift enligt 12 kap. 9 (s. 154). Den som ålagts att betala en särskild avgift ska emellertid enligt 12 kap. 9 inte dömas till ansvar. Med beaktande av hur lika de båda brotten är bör de i vart fall vara belagda samma straff. 2 Oklar innebörd av vissa bestämmelser Utredaren föreslår en rad nya för djurskyddslagen centrala bestämmelser. I flera fall framkommer inte av betänkandet den närmare innebörden av de föreslagna förändringarna. 2.1 Normprövning Enligt 1 kap. 2 ska bestämmelser som bygger på djurskyddslagen baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet. Regleringen är helt ny. Om en domstol finner att en föreskrift står i strid med annan överordnad författning får föreskriften

3 YTTRANDE 3 (7) inte tillämpas, 11 kap. 14 regeringsformen. Inte bara domstolar utan samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning ska utöva denna normprövning. Prövningen tar sikte på förhållandet mellan bestämmelser på skilda nivåer, t.ex. mellan vanlig lag förordning och vanlig lag föreskrifter av förvaltningsmyndighet. Prövningen får inte till följd att den granskade föreskriften förklaras ogiltig utan enbart att den inte tillämpas. Fråga uppstår i vad mån en domstol ska tillämpa en föreskrift av Jordbruksverket om någon kan visa att föreskriften inte grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Konsekvenserna av bestämmelsen måste därför analyseras närmare. Det är inte en lämplig ordning att det i domstol ska föras bevisning om i vad mån en föreskrift baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet eller inte. 2.2 Ansvar för djurets välfärd Enligt 2 kap. 1 är djurägaren eller den som på djurägarens uppdrag har åtagit sig skötseln av ett djur ansvarig för djurets välfärd. Om annan än den som är ansvarig för djurets välfärd mot djuret agerar i strid med t.ex. förbudet mot sexuell användning av djur och den som är ansvarig är medveten om agerandet, ska då den som är ansvarig för djurets välfärd straffas för sin passivitet? Ska den med ansvaret för djurets välfärd straffas även om den saknar uppsåt, men kan anses ha varit oaktsam? Den egentliga innebörden av ansvaret måste klarläggas. 2.3 Ålderskrav Vidare enligt 2 kap. 1 ska den som har det huvudsakliga ansvaret för ett djur vara minst 16 år. Följderna av att en person inte uppfyller ålderskravet framgår emellertid inte klart. Om det i lagen ska finna ett sådant ålderskrav bör det övervägas om det inte i bestämmelsen också ska anges att det per automatik är barnets vårdnadshavare som har det huvudsakliga ansvaret för djuret om barnet som äger djuret är under 16 år. Ett alternativ vore att det skulle utgöra skäl för omhändertagande av djuret om den som har det huvudsakliga ansvaret är under 16 år. En vuxen måste då ta på sig det huvudsakliga ansvaret för djuret om ett omhändertagande ska undvikas. Konsekvenserna om den som har det huvudsakliga ansvaret inte uppfyller ålderskravet måste klarläggas. 2.4 Kompetens och utbildning Enligt 2 kap. 2 ska djurägaren eller den som på annat sätt tar hand om djuret ha tillräcklig kompetens. Vidare ska den som yrkesmässigt eller i större omfattning håller eller hanterar djur ha lämplig utbildning. Slutligen delegeras rätten att meddela föreskrifter om krav på kompetens och utbildning till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Domstolsverket håller med om att det, som också görs idag, ska ställas krav på utbildning för dem som yrkesmässigt eller i större omfattning hanterar djur. Vilken typ av kompetenskrav det ska ställas på djurägare som håller ett fåtal djur som hobby framgår emellertid inte. Inte heller hur det är tänkt att kompetensen ska kontrolleras. Det är därför svårt att bedöma i vad mån det är ett berättigat krav. Innebörden av 2 kap. 2 1 st. måste klarläggas innan den införs, särskilt som det enligt förslaget ska vara straffbart att inte ha tillräcklig kompetens.

4 2.5 Djurförsöksverksamhet YTTRANDE 4 (7) Den ytterst ansvarige för djurförsöksverksamhet ska enligt 8 kap. 4 1 st. se till att verksamheten bedrivs enligt djurskyddslagen m.m. Enligt 8 kap. 5 ska det utses en eller flera personer som ansvarar för verksamheten. Det framstår som att den ytterst ansvarige får ett ansvar för andras agerande eller underlåtenhet om det kan styrkas att den ytterst ansvarige agerat med uppsåt eller oaktsamhet. Ansvaret borde vara att jämföra med ett arbetsmiljöansvar och innebära att oaktsamhet kan föreligga om den ytterst ansvarige inte känt till överträdelserna, men hade bort vidta åtgärder för att förebygga dem. Ansvarsfördelningen mellan den ytterst ansvarige och de verksamhetsansvariga framgår emellertid inte. I vad mån kan exempelvis den ytterst ansvarige rätt att delegera ansvar för regelefterlevnaden till de verksamhetsansvariga? Vilka krav ska i så fall ställas på en sådan delegation? Det straffrättsliga ansvaret som åvilar den ytterst ansvarige, förhållandet mellan den ytterst ansvarige och verksamhetsansvariga samt den ytterst ansvariges eventuella möjlighet att delegera sitt ansvar vidare bör klargöras. Att bryta mot 8 kap. 4 1 st. ska vara straffbelagt, 12 kap. 1. Fråga uppstår om den ytterst ansvarige ska dömas för att ha överträtt den aktuella föreskriften eller för att ha överträtt 8 kap. 4 1 st., om det framkommer att man inom verksamheten inte följt föreskrifter. Vilken straffskala som ska tillämpas beror på hur man ser på överträdelsen. Följderna av att det är straffbelagt att bryta mot bestämmelsen måste klarläggas. 3 Oklarheter vid rubriksättningen samt uppdelningen av och förhållandet mellan olika paragrafer I flera fall är rubrikerna i paragraferna långa och identifierar inte bara vad paragrafen berör utan återger stora delar av innehållet i paragrafen. Detta avviker från hur rubriksättning i lag brukar göras. I vissa fall är rubrikerna missvisande. Därtill kommer att uppdelningen mellan olika paragrafer kan ifrågasättas och att förhållandet mellan olika paragrafer i vissa fall bör klargöras. Oklarheter vid rubriksättningen och uppdelningen mellan olika paragrafer blir särskilt besvärande i 12 kap. om straff och andra sanktioner eftersom dessa faktorer är av betydelse för rubriceringen av brotten. 3.1 Rubriceringen i kapitel 12 Med rubrikerna i 12 kap. uppkommer frågor kring hur brotten egentligen ska rubriceras. Enligt bilaga A till DVFS 2006:9 Domstolsverkets föreskrifter för tingsrätt om bland annat utformningen av dom, i dess lydelse efter ändringen genom DVFS 2012:2, ska vid brott inom specialstraffrätten särskild rubricering som förekommer i författningstexten användas. Är avsikten att även de överträdelser som anges i 3-4 ska rubriceras som brott mot djurskyddslagen? Särskilt anmärkningsvärt är det att över 3 ha rubriken böter när det finns böter i straffskalan även i andra paragrafer. Hela kapitlet måste ses över med rubriceringsfrågorna i åtanke. Eventuellt kan alla bestämmelser som endast har böter i straffskalan samlas under rubriken Ringa brott mot djurskyddslagen. Bestämmelsen i 12 kap. 7 skulle kunna få rubriken Ansvarsfria brott och innehållet att det inte ska dömas till ansvar om gärningen framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen. I förarbetena får

5 YTTRANDE 5 (7) sedan förtydligas att någon förändring av vilka gärningar som är ansvarsfria inte är avsedd. Enligt 12 kap. 2 ska det införas grovt brott mot djurskyddslagen. Enligt betänkandet ska uppsåtliga eller grovt oaktsamma brott som har inneburit djurlidande i första hand bestraffas som djurplågeri enligt brottsbalken (s. 837). Det är emellertid endast i de fall som gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken som straffansvar enligt djurskyddslagen inte ska dömas ut, 12 kap. 6. Straffskalan för djurplågeri är enligt 16 kap. 13 brottsbalken böter eller fängelse högst två år. Detta innebär att om en gärning kan rubriceras både som djurplågeri och som grovt brott mot djurskyddslagen ska ansvar för grovt brott mot djurskyddslagen dömas ut. Av betänkandet framgår inte om även ansvar för djurplågeri ska dömas ut eller hur den konkurrenssituationen ska lösas. Hur konkurrenssituationen ska lösas bör klarläggas. Utredaren påpekar också behovet av att det inbördes förhållandet mellan djurplågeribrottet och brott mot djurskyddslagen utreds (s. 838). 3.2 Särskild avgift vid utebliven förprövning Det framstår som att 12 kap behandlar en och samma avgift och att utebliven förprövning av förvaringsutrymmen för djur är enda gången som en särskild avgift utgår. Uppdelningen i två paragrafer ger emellertid sken av det finns fler fall då särskild avgift kan utgå och de borde därför slås ihop. Därutöver bör de två kommatecknen i 13 kap. 1 1 st. förslaget till djurskyddsförordning tas bort. 3.3 Djurförbud Första stycket i 11 kap. 2 hör inte hemma under rubriken till paragrafen. Första meningen bör i stället föras in i 11 kap. 1. Felplaceringen medför viss risk för att villkoret för meddelande av djurförbud förbises. Andra meningen bör eventuellt utgöra en egen paragraf om upphävande av förbudet, placerad efter 3. Rubriken över paragrafen är ett exempel på en mycket lång rubrik som till stor del återger innehållet i andra stycket. 3.4 Förvaringsutrymmen och inredning Förvaringsutrymmen och utrustning däri ska vara utformade så att djuren kan bete sig naturligt, 3 kap Det borde vara så att kravet har en koppling till sådana naturliga beteenden som beskrivs i 3 kap. 2. Om så är fallet bör det i 3 kap. 7-8, för att förtydliga vad som egentligen är straffbelagt, hänvisas till 3 kap Handräckning av polismyndigheten Enligt 11 kap. 4-6 ska polisen verkställa den hjälp som behövs vid omhändertagande av djur. För att polisen ska göra så behöver inte de förutsättningar som anges i 10 kap st. föreligga. För att undvika missförstånd bör det av 10 kap. 11 framgå att de förutsättningar som där anges inte behöver föreligga vid situationer som omfattas av 11 kap. 4-6.

6 YTTRANDE 6 (7) 4 Övrigt 4.1 Förbud mot sexuell användning av djur Utredaren anger som skäl till att straffbelägga sexuella handlingar mot djur bland annat att sexuell användning medför en stor risk för lidande för djuret, i många fall är onaturligt för djuret och strider mot respekten för djuret (s. 773). I betänkandet sammanfattas grunden för kriminalisering med att det är stor risk för att djuren far illa vid sexuell användning (s. 829). Den närmare innebörden av sexuell handling beskrivs också i betänkandet (s. 775). Utredaren föreslår där att begreppet sexuell handling omfattar inte bara penetration av och annan närkontakt med djurens anus och könsorgan utan även t.ex. att låta djuret oralt stimulera människans könsorgan. Förslaget synes omfatta fler gärningar än sådana som riskerar att orsaka djuret lidande. Lagstiftaren bör vara mycket restriktiv med att införa vad som kan framstå som moraliska förbud. 4.2 Måltillströmningen Utredningen av vilka konsekvenser förslaget får för måltillströmningen i både de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna är bristfällig. Enligt betänkandet kan de förslag som lämnas komma att innebära att fler personer lagförs, men att detta inte skulle innebära någon nämnvärd ökning av belastningen på rättsväsendet med hänsyn till att andelen brott mot djurskyddslagen är liten i jämförelse med andra typer av brott (s. 833f och s. 986). Det står klart att antalet kriminaliserade gärningar ökar med förslaget och att antalet mål i allmän domstol således kommer att öka. Det bör framhållas att ett flertal mindre resurskrävande reformer sammantaget kan medföra att ett resurstillskott är nödvändigt. Förutsättningarna för djurförbud och omhändertagande av djur ändras genom förslaget. I vad mån ändringarna kan förväntas leda till fler överklaganden till allmän förvaltningsdomstol är inte närmare utrett. Inte heller är det utrett i vad mån systemet med kontrollprogram kan komma att leda till ökad måltillströmning till förvaltningsdomstolarna. Beslut meddelade av en sådan organisation som avses i 9 kap. förslaget till djurskyddslag får enligt 9 kap. 2 förslaget till djurskyddsförordning överklagas till Jordbruksverket. Enligt 15 kap. 1 får Jordbruksverkets beslut överklagas vidare till allmän förvaltningsdomstol. För att få fram en praxis kring varje organisations regelverk kan det komma att krävas ett större totalt antal beslut. Därtill ska framhållas att det genom införandet av en central djurförsöksetisk nämnd, vars beslut inte får överklagas, kan bli färre mål i förvaltningsdomstolarna. En uppföljning av vilka ekonomiska konsekvenser förslaget får för både de allmänna domstolarna och för förvaltningsdomstolarna måste därför ske.

7 YTTRANDE 7 (7) Detta yttrande har beslutats av chefsjuristen Agneta Kornstrand. Föredragande har varit hovrättsassessorn Malin Käll. Agneta Kornstrand Malin Käll